Gründe

A.

Die Vorlagen betreffen die Frage, ob die im Bremischen Vergnügungsteuergesetz vom 14. Dezember 1990 (GBl S. 467) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Vergnügungsteuergesetzes vom 21. November 2006 (GBl S. 470; im Folgenden: VergnStG BR a.F.) und im Saarländischen Vergnügungsteuergesetz vom 19. Juni 1984 in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. April 1993 (ABl S. 496) und der Änderung durch Art. 4 Abs. 56 des Gesetzes Nr. 1484 zur Anpassung des Landesrechts an die Einführung des Euro und zur Änderung von Rechtsvorschriften (Siebtes Rechtsbereinigungsgesetz - 7. RBG) vom 7. November 2001 (ABl S. 2158; im Folgenden: VgnStG SL a.F.) jeweils angeordnete Bemessung der Vergnügungsteuer für Spiel- und Unterhaltungsautomaten mit Gewinnmöglichkeit nach der Anzahl der aufgestellten Geräte (sogenannter Stückzahlmaßstab) verfassungsgemäß ist.

I.

1. Die Beteiligten der Ausgangsverfahren, eine bremische Spielhallenbetreiberin (im Folgenden: Klägerin zu 1) und das Finanzamt Bremen-Mitte sowie ein saarländischer Spielhallenbetreiber (im Folgenden: Kläger zu 2) und der Bürgermeister der Gemeinde, in der die Spielhalle liegt, streiten über Vergnügungsteuerfestsetzungen für Geldspielgeräte für die Monate Dezember 2007 bis Februar 2009 (Bremen) beziehungsweise Januar bis Dezember 2007 (Saarland).

2. Nach dem im maßgeblichen Zeitraum in der Freien Hansestadt Bremen geltenden Vergnügungsteuergesetz unterlag unter anderem der Betrieb von Spiel- und Unterhaltungsautomaten mit Gewinnmöglichkeit in Spielhallen der Vergnügungsteuer (§ 1 Nr. 1 VergnStG BR a.F.). Steuerschuldner war der Automatenaufsteller (§ 2 Abs. 1 VergnStG BR a.F.).

Gemäß § 3 Abs. 1 VergnStG BR a.F. richtete sich die Besteuerung nach der Anzahl der aufgestellten Automaten. § 3 Abs. 1 VergnStG BR a.F. lautete:

Die Steuer beträgt in den Fällen des § 1 Nr. 1 für jedes Gerät und jeden angefangenen Kalendermonat bei

a) Spiel- und Unterhaltungsautomaten in Spielhallen oder ähnlichen Unternehmen nach § 3 Abs. 2 der Spielverordnung

b) Spiel- und Unterhaltungsautomaten an sonstigen Aufstellorten, insbesondere Schankwirtschaften, Speisewirtschaften, Beherbergungsbetrieben und Wettannahmestellen nach § 3 Abs. 1 der Spielverordnung

c) Spiel- und Unterhaltungsautomaten, mit denen Gewalttätigkeiten gegen Menschen oder eine Verherrlichung oder Verharmlosung des Krieges dargestellt werden, unabhängig vom Aufstellort 307 Euro

d)

Die Klägerin zu 1) wurde vom Finanzamt für die von Dezember 2007 bis einschließlich Februar 2009 in ihrer Spielhalle aufgestellten Geldspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit zur Vergnügungsteuer herangezogen. Nach erfolglosem Einspruchsverfahren erhob sie beim Finanzgericht Bremen - dem vorlegenden Gericht - Klage mit dem Antrag, die entsprechenden Vergnügungsteuerbescheide aufzuheben, soweit sie Geldspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit betrafen.

Während des Einspruchsverfahrens wurde § 3 Abs. 1 VergnStG BR a.F. durch das Gesetz zur Änderung des Vergnügungsteuergesetzes vom 22. Dezember 2009 (GBl S. 560) mit Wirkung ab dem 1. Januar 2010 geändert (im Folgenden: VergnStG BR n.F.). § 3 Abs. 1 VergnStG BR n.F. lautet seitdem wie folgt:

Die Steuer für den in § 1 Nummer 1 bezeichneten Aufwand beträgt für Spiel- und Unterhaltungsautomaten mit Gewinnmöglichkeit sowie in ihrer Art ähnliche Geräte, die über ein manipulationssicheres Zählwerk verfügen, 10 vom Hundert des Einspielergebnisses.

3. Das im hier maßgeblichen Zeitraum im Saarland geltende Vergnügungsteuergesetz ermächtigte die Gemeinden zur Erhebung einer Vergnügungsteuer für das Halten von Spielapparaten in Spielhallen und sonstigen der Öffentlichkeit zugänglichen Orten (§ 2 Abs. 1 Nr. 6 VgnStG SL a.F.). Steuerschuldner war der Halter der Geräte (§ 4 Abs. 1 VgnStG SL a.F.).

Gemäß § 14 Abs. 1 und 2 VgnStG SL a.F. war die Steuer als Pauschsteuer "nach festen Sätzen" zu berechnen und durch gemeindliche Satzung bis zu gesetzlich festgelegten Höchstsätzen festzusetzen. § 14 VgnStG SL a.F., dessen Absatz 1 zur Prüfung vorgelegt wird, soweit er Apparate mit Gewinnmöglichkeit betrifft, lautete wie folgt:

Steuer nach festen Sätzen

(1) Die Pauschsteuer für das Halten von Apparaten nach § 2 Abs. 1 Nr. 6 wird nach festen Sätzen berechnet und ist durch Satzung von der Gemeinde festzusetzen.

(2) Der höchstzulässige Steuersatz beträgt für jeden angefangenen Betriebsmonat (Kalendermonat)

2. in den Fällen des § 2 Abs. 1 Nr. 6 Buchst. a

3. in den Fällen des § 2 Abs. 1 Nr. 6 Buchst. b

Die Gemeinde, in der der Kläger zu 2) seine Spielhalle betreibt, machte von der Möglichkeit der Erhebung einer Vergnügungsteuer für das Halten von Spielapparaten Gebrauch. Sie setzte in der entsprechenden Satzung für Apparate in Spielhallen die gesetzlich zugelassenen Höchstbeträge fest, und zwar von 138,00 € pro Monat für Apparate mit Gewinnmöglichkeit und von 30,70 € für solche ohne Gewinnmöglichkeit.

Auf dieser Grundlage zog die Gemeinde den Kläger zu 2) für die im Jahre 2007 in seiner Spielhalle unter anderem aufgestellten zehn Geldspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit zur Vergnügungsteuer heran. Nach erfolglosem Widerspruch erhob der Kläger zu 2) hiergegen Klage beim vorlegenden Verwaltungsgericht.

Aufgrund des Gesetzes Nr. 1773 zur Änderung des Vergnügungsteuergesetzes vom 20. Juni 2012 (ABl S. 264) wurde das Vergnügungsteuergesetz mit Wirkung ab dem 1. März 2013 im Hinblick auf den Stückzahlmaßstab geändert (im Folgenden: VgnStG SL n.F.). § 14 VgnStG SL n.F. lautet nunmehr wie folgt:

Steuer nach festen Sätzen und nach dem Einspielergebnis

(1) Die Steuer für das Halten von Apparaten nach § 2 Abs. 1 Nr. 6 wird nach festen Sätzen und nach dem Einspielergebnis berechnet und ist durch Satzung von der Gemeinde festzusetzen.

(2) Der höchstzulässige Steuersatz beträgt für jeden angefangenen Betriebsmonat (Kalendermonat)

(...)

2. in den Fällen des § 2 Abs. 1 Nr. 6 Buchst. a

für Apparate mit Gewinnmöglichkeit

12 vom Hundert des Einspielergebnisses

(...)

(3) Einspielergebnis ist der Gesamtbetrag der in Apparaten mit Gewinnmöglichkeit eingesetzten Spielbeträge abzüglich der ausgezahlten Gewinne, bereinigt um Veränderungen der Röhreninhalte, Falschgeld, Prüftestgeld und Fehlgeld.

II.

1. Die vorlegenden Gerichte haben unter Berufung auf Art. 100 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 80 BVerfGG beschlossen, das jeweilige Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber einzuholen, ob § 3 Abs. 1 VergnStG BR a.F. beziehungsweise § 14 Abs. 1 VgnStG SL a.F. - soweit sie sich auf Geldspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit beziehen - mit dem Grundgesetz unvereinbar und deshalb nichtig sind. Sie sind jeweils davon überzeugt, dass die vorgelegten Vorschriften mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar sind, weil die Anwendung des Stückzahlmaßstabs als Bemessungsgrundlage für die Vergnügungsteuer bei Spielautomaten mit Gewinnmöglichkeit den allgemeinen Gleichheitssatz verletzt. Zur Begründung beziehen sich beide Gerichte auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Februar 2009 zur hamburgischen Spielgerätesteuer (BVerfGE 123, 1).

2. Der Senat der Freien Hansestadt Bremen und das Saarländische Ministerium für Inneres, Kultur und Europa sowie die Kläger der Ausgangsverfahren haben zu der jeweiligen Vorlage Stellung genommen. Alle Stellungnahmen gehen davon aus, dass der Stückzahlmaßstab jedenfalls seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Februar 2009 (BVerfGE 123, 1) als verfassungswidrig anzusehen ist.

a) Der Senat der Freien Hansestadt Bremen ist aber der Ansicht, dass der Stückzahlmaßstab des § 3 Abs. 1 VergnStG BR a.F. noch bis zum Inkrafttreten der Neuregelung am 1. Januar 2010 angewandt werden durfte. Die abschließende Klärung der in der Rechtsprechung uneinheitlich behandelten Frage sei erst durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Februar 2009 (BVerfGE 123, 1) erfolgt. Aufgrund von Erwägungen der Haushaltssicherheit, einer verlässlichen Finanz- und Haushaltsplanung sowie eines gleichmäßigen Verwaltungsvollzugs sei im Falle eines Verstoßes gegen den allgemeinen Gleichheitssatz § 3 Abs. 1 VergnStG BR a.F. lediglich für mit der Verfassung unvereinbar, für einen Übergangszeitraum aber für weiter anwendbar zu erklären.

b) Das Saarländische Ministerium für Inneres, Kultur und Europa ist ebenfalls der Ansicht, dass erst aufgrund der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Februar 2009 (BVerfGE 123, 1) eine Änderung des § 14 Abs. 1 VgnStG SL a.F. erforderlich geworden sei. Zuvor habe der saarländische Gesetzgeber noch auf die Verfassungsmäßigkeit des Stückzahlmaßstabs vertrauen dürfen, da das Bundesverwaltungsgericht im Jahre 2005 nur unter bestimmten Umständen - die im Anwendungsbereich des Saarländischen Vergnügungsteuergesetzes zwar vereinzelt behauptet, aber nicht näher dargelegt oder unter Beweis gestellt worden seien - einen Verstoß des Stückzahlmaßstabs gegen den allgemeinen Gleichheitssatz gesehen habe (BVerwGE 123, 218 <229>). Dafür, § 14 Abs. 1 VgnStG SL a.F. lediglich für mit der Verfassung unvereinbar und für in einem Übergangszeitraum weiter anwendbar zu erklären, spreche auch ein erhebliches haushälterisches Interesse der abgabenerhebenden Kommunen.

B.

Die Vorlagen sind zulässig (Art. 100 Abs. 1 GG, § 13 Nr. 11, § 80 ff. BVerfGG).

Die Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung vorgelegten gesetzlichen Regelungen sowie die Überzeugung der vorlegenden Gerichte von ihrer Verfassungswidrigkeit sind in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügenden Weise dargelegt (vgl. BVerfGE 132, 360 <366 ff.> m.w.N.).

C.

§ 3 Abs. 1 VergnStG BR a.F. und § 14 Abs. 1 VgnStG SL a.F. verletzen - soweit sie Geldspielautomaten mit Gewinnmöglichkeit betreffen - den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG).

I.

Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt für ungleiche Belastungen wie auch für ungleiche Begünstigungen (vgl. BVerfGE 126, 400 <416>; 132, 372 <388>; stRspr). Auf dem Gebiet des Steuerrechts verbürgt der allgemeine Gleichheitssatz den Grundsatz der gleichen Zuteilung steuerlicher Lasten (vgl. BVerfGE 35, 324 <335> m.w.N.; 110, 274 <292>; 120, 1 <44>; stRspr).

Das Bundesverfassungsgericht hat die Maßstäbe für die Anwendung des Gleichheitssatzes auf die Spielgerätesteuer bereits geklärt (BVerfGE 123, 1 <20 ff.>). Es ist kein Gesichtspunkt vorgetragen oder ersichtlich, der zu einer abweichenden Bewertung Anlass gäbe.

II.

Die vorgelegten Vorschriften halten einer Prüfung anhand dieser verfassungsrechtlichen Maßstäbe nicht stand. Eine tragfähige Rechtfertigung dafür, statt des auf den Vergnügungsaufwand der einzelnen Spieler bezogenen Wirklichkeitsmaßstabs auch nach Einführung der manipulationssicheren Zählwerke für Gewinnspielautomaten zum 1. Januar 1997 einen an der Automatenstückzahl orientierten pauschalierenden Ersatzmaßstab für die Besteuerung zu verwenden, besteht nicht (BVerfGE 123, 1 <20 f., 27 f., 34 f.>). Es ist auch nicht ersichtlich, dass ein wirklichkeitsnäherer Maßstab als der Stückzahlmaßstab aus anderen rechtlichen Gründen nicht zur Verfügung stünde, weil ein stärker am Aufwand der Spieler orientierter Maßstab mit dem Unionsrecht nicht vereinbar wäre (vgl. BVerfGE 123, 1 <35>). Auch der Gerichtshof der Europäischen Union hat eine Vereinbarkeit der Spielgerätesteuer mit dem gemeinsamen europäischen Mehrwertsteuersystem bejaht, solange diese nicht den Charakter einer Umsatzsteuer annimmt. Letzteres trifft auf die Spielgerätesteuer nicht zu (vgl. EuGH, Urteil vom 24. Oktober 2013 - C-440/12 - Metropol Spielstätten, www.curia.eu).

D.

§ 3 Abs. 1 VergnStG BR a.F. und § 14 Abs. 1 VgnStG SL a.F. konnten nur noch bis zum 31. Dezember 2005 angewendet werden.

I.

Die Verfassungswidrigkeit einer gesetzlichen Vorschrift führt in der Regel zu ihrer Nichtigkeit (§ 82 Abs. 1 i.V.m. § 78 Satz 1 BVerfGG, vgl. BVerfGE 108, 1 <33>; 127, 293 <333>; 130, 240 <260>; stRspr).

Etwas anderes gilt regelmäßig dann, wenn der Verfassungsverstoß seine Ursache in einer Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG hat. In diesen Fällen erklärt das Bundesverfassungsgericht die Vorschrift grundsätzlich für unvereinbar mit dem Grundgesetz, weil der Gesetzgeber verschiedene Möglichkeiten hat, den Verfassungsverstoß zu beseitigen (vgl. BVerfGE 99, 280 <298>; 105, 73 <133>; 117, 1 <69>; 122, 210 <245>; 126, 400 <431> m.w.N.). Gerichte und Verwaltungsbehörden dürfen dann die Norm im Umfang der festgestellten Unvereinbarkeit nicht mehr anwenden, laufende Verfahren sind auszusetzen (vgl. BVerfGE 126, 400 <431> m.w.N.).

Das Bundesverfassungsgericht kann die zeitweilige Fortgeltung der für unvereinbar mit dem Grundgesetz erklärten Norm anordnen, wenn die hierfür sprechenden verfassungsrechtichen Belange überwiegen (BVerfGE 118, 168 <211>; 126, 400 <431 f.> m.w.N.). Das gilt auch im Fall verfassungswidriger Abgabennormen (vgl. BVerfGE 123, 1 <37 f.>).

II.

Die vorgelegten Normen sind ungeachtet des festgestellten Gleichheitsverstoßes bis zum 31. Dezember 2005 für weiter anwendbar zu erklären (1.), nicht aber darüber hinaus; insoweit verbleibt es bei der Feststellung der Unvereinbarkeit der Vorschriften als Regelfolge ihres Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG (2.).

1. Für die Erklärung der Unvereinbarkeit und befristeten Fortgeltung von § 3 Abs. 1 VergnStG BR a.F. und § 14 Abs. 1 VgnStG SL a.F. bis zum 31. Dezember 2005 sprechen zum einen Erfordernisse einer verlässlichen Finanz- und Haushaltsplanung der Freien Hansestadt Bremen und des Saarlands. Die Spielgerätesteuer ist dem Grunde nach keinen verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt. Wollten die beiden Landesgesetzgeber im Falle der Unanwendbarkeit der bisherigen Regelung die Spielgerätesteuer rückwirkend mit einem wirklichkeitsnahen, am Spieleinsatz orientierten Maßstab versehen, dürfte dies nicht zuletzt erheblichen tatsächlichen Schwierigkeiten bei der nachträglichen Ermittlung dieser Spieleinsätze begegnen. Zum anderen erscheint die Belastung der Automatenhalter durch die Anwendung des Stückzahlmaßstabs relativ gering. Durch die verfassungswidrige Gleichbehandlung im Steuersatz müssen sie nicht notwendig benachteiligt werden, sondern können je nach den von ihnen im Einzelfall erzielten Spielgeräteumsätzen auch einer vergleichsweise günstigen Besteuerung unterliegen. Entsprechend ihrer Erhebungsform als indirekte Steuer ist außerdem davon auszugehen, dass sie von den Automatenhaltern im Rahmen ihrer unternehmerischen Möglichkeiten bereits auf die Nutzer der Geräte abgewälzt worden ist (BVerfGE 123, 1 <38 f.>). Auch kommt eine Rückabwicklung nicht den eigentlichen Steuerschuldnern - den Automatennutzern -, sondern ausschließlich den Automatenaufstellern zugute (vgl. BVerfGE 123, 1 <38 f.>).

2. Die Weitergeltung des § 3 Abs. 1 VergnStG BR a.F. und des § 14 Abs. 1 VgnStG SL a.F. kommt hier aber nur bis zu dem Zeitpunkt in Betracht, in dem die Normgeber aufgrund der Rechtsprechungsänderung des Bundesverwaltungsgerichts erkennen mussten, dass der Stückzahlmaßstab nicht verfassungsgemäß ist, wobei eine etwa sechsmonatige Frist zur Umsetzung der Erkenntnis einzuräumen ist. Ein Zuwarten bis zur Veröffentlichung dieser Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 2009 (BVerfGE 123, 1) war hingegen nicht gerechtfertigt.

Die Normgeber in den Ausgangsverfahren durften sich nur bis zur Rechtsprechungsänderung des Bundesverwaltungsgerichts durch die Urteile vom 13. April 2005 (vgl. nur BVerwGE 123, 218) bei der Verwendung des Stückzahlmaßstabs im Einklang mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung sehen (vgl. BVerfGE 123, 1 <38>). Danach bestand Anlass, zu überprüfen, ob die vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Voraussetzungen für die Beibehaltung des Stückzahlmaßstabs in ihrem Zuständigkeitsgebiet vorlagen. Jedenfalls mit den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. April 2005 war der fehlende Bezug des Steuermaßstabs zum Vergnügungsaufwand erkennbar und hätte die Gesetzgeber zum Tätigwerden veranlassen müssen. Das Gericht hatte ausdrücklich klargestellt, dass ein Stückzahlmaßstab für Spielgeräte nur noch mit der Verfassung zu vereinbaren sei, wenn bestimmte Toleranzgrenzen eingehalten würden (vgl. BVerwGE 123, 218 <232>), eine Neuregelung der Spielgerätesteuer aber nicht auf die Stückzahl abheben dürfe, die nur noch als Ersatzmaßstab in Betracht komme (vgl. BVerwGE 123, 218 <235>). Ob diese Toleranzgrenzen eingehalten sind, haben die Freie Hansestadt Bremen und das Saarland jedoch nicht geprüft und auch nicht sonst dargelegt, warum sie am Stückzahlmaßstab festhielten, obwohl mit neuen Gerätezulassungsregeln schon seit 1997 die Umstellung der Steuer auf einen am Spielergebnis orientierten Wirklichkeitsmaßstab möglich war.

Der Freien Hansestadt Bremen und dem Saarland war es auch möglich und zumutbar, binnen etwa sechs Monaten nach der Rechtsprechungsänderung des Bundesverwaltungsgerichts, also bis Ende des Jahres 2005, zu reagieren (zu vergleichbaren Bemessungen einer Nachbesserungsfrist vgl. BVerfGE 126, 400 <431>; 129, 49 <77>; 130, 240 <262>). So hatte auch die Freie und Hansestadt Hamburg innerhalb von sechs Monaten nach den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts durch Gesetz vom 29. September 2005 mit Wirkung zum 1. Oktober 2005 eine Neuregelung verabschiedet, die auf den Stückzahlmaßstab verzichtete (vgl. BVerfGE 123, 1 <3, 11>). Nach einer Anpassungsfrist von sechs Monaten überwiegt das rechtsstaatliche Interesse der Steuererhebung auf der Grundlage eines verfassungsgemäßen Maßstabs die vorgenannten Gründe für die ausnahmsweise Weitergeltung der beanstandeten Regelungen.

E.

Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 37 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 14 Abs. 1 RVG (vgl. BVerfGE 79, 365 <366 ff.>).