Tatbestand

Der Sachverhalt, der Verfahrensablauf und die nach Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG eingereichten Erklärungen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

I – Sachverhalt und schriftliches Verfahren

In der Bundesrepublik Deutschland unterliegen alle Lieferungen und sonstigen Leistungen, die ein Unternehmer im Inland gegen Entgelt im Rahmen seines Unternehmens ausführt, der Umsatzsteuer.

Nach § 4 Nr. 8 des Umsatzsteuergesetzes in der Fassung vom 16. November 1973 (BGBl. I, S. 1682) waren u. a. Kreditgewährungen, die Vermittlung der Umsätze von Wertpapieren und gesetzlichen Zahlungsmitteln sowie die Verwaltung von Krediten, nicht jedoch die Vermittlung von Krediten, von der Umsatzsteuer ausgenommen. Die Vermittlung von Krediten wurde vom 1. Januar 1980 an durch § 4 Nr. 8 Buchstabe a in der Fassung des Gesetzes zur Neufassung des Umsatzsteuergesetzes und zur Änderung anderer Gesetze (BGBl. 1979 I, S. 1953) von der Umsatzsteuer befreit.

Frau Ursula Becker, Münster, übt die Tätigkeit einer selbständigen Kreditvermittlerin aus. Wegen der Umsätze, die sie als Provision für ihre Kreditvermittlertätigkeit bezog, hatte sie im Jahr 1979 nach den damals maßgeblichen Rechtsvorschriften Umsatzsteuer zu entrichten.

Frau Becker beantragte beim Finanzamt Münster-Innenstadt in ihren Umsatzsteuer-Voranmeldungen für die Monate März bis Juni 1979 Befreiung von der Umsatzsteuer für ihre Kreditvermittlertätigkeit. Sie stützte diesen Antrag auf Artikel 13 Teil B Buchstabe d Nummer 1 der Sechsten Richtlinie 77/388 des Rates vom 17. Mai 1977 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern – Gemeinsames Mehrwertsteuersystem: einheitliche steuerpflichtige Bemessungsgrundlage (ABl. L 145, S. 1).

Diese in Abschnitt X (Steuerbefreiungen) der Richtlinie enthaltene Bestimmung sieht folgendes vor:

„Unbeschadet sonstiger Gemeinschaftsvorschriften befreien die Mitgliedstaaten unter den Bedingungen, die sie zur Gewährleistung einer korrekten und einfachen Anwendung der nachstehenden Befreiungen sowie zur Verhütung von Steuerhinterziehungen, Steuerumgehungen und etwaigen Mißbräuchen festsetzen, von der Steuer:

d) …

1. die Gewährung und Vermittlung von Krediten und die Verwaltung von Krediten durch die Kreditgeber …”

Nach Auffassung von Frau Becker mußte die in dieser Bestimmung vorgesehene Verpflichtung der Mitgliedstaaten, von der Umsatzsteuer auch Umsätze aus der Gewährung und Vermittlung von Krediten zu befreien, in Deutschland schon ab dem 1. Januar 1979 als innerstaatliches Recht gelten; die Richtlinie selbst habe zwar den 1. Januar 1978 als spätesten Zeitpunkt für die tatsächliche Anwendung in den Mitgliedstaaten festgesetzt, dieser sei jedoch durch die Neunte Richtlinie 78/583 des Rates vom 26. Juni 1978 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern (ABl. L 194, S. 16) für die Bundesrepublik Deutschland und sechs andere Mitgliedstaaten auf den 1. Januar 1979 verschoben worden.

Das Finanzamt Münster-Innenstadt folgte dieser Argumentation nicht und setzte in Umsatzsteuer-Vorauszahlungsbescheiden für die Monate März bis Juni 1979 eine Umsatzsteuerschuld in Höhe von 9 582,54 DM für die Kreditvermittlertätigkeiten der Frau Becker fest.

Frau Becker legte am 4. und 10. September 1979 beim Finanzamt Einspruch ein, der mit Bescheid vom 13. Dezember 1979 zurückgewiesen wurde.

Frau Becker erhob am 28. Dezember 1979 Klage vor dem Finanzgericht Münster.

Mit Beschluß vom 27. November 1980 und Berichtigungsbeschluß vom 21. Januar 1981 hat der V. Senat des Finanzgerichts Münster das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Ist die Bestimmung über die Umsatzsteuerfreiheit der Umsätze aus der Kreditvermittlung in Abschnitt X Artikel 13 Teil B Buchstabe d Nummer 1 der Sechsten Richtlinie des Rates vom 17. Mai 1977 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern – Gemeinsames Mehrwertsteuersystem: einheitliche steuerpflichtige Bemessungsgrundlage (77/388/EWG) ab 1. Januar 1979 unmittelbar geltendes Recht in der Bundesrepublik Deutschland?

Die Beschlüsse des Finanzgerichts Münster sind am 14. und 26. Januar 1981 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden.

Gemäß Artikel 20 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes der EWG haben die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch ihren Rechtsberater Peter Karpenstein, am 16. März 1981, das Finanzamt Münster-Innenstadt, beklagte Partei im Ausgangsverfahren, vertreten durch seinen Leiter, Herrn Bisping, am 7. April 1981, die Regierung der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch Ministerialrat Martin Seidel, Bundesministerium für Wirtschaft, und Professor Manfred Zuleeg, Universität Frankfurt am Main, am 15. April 1981 sowie die Regierung der Französischen Republik, vertreten durch Herrn Thierry Le Roy, Mitglied des Generalsekretariats des interministeriellen Ausschusses für Fragen der europäischen wirtschaftlichen Zusammenarbeit beim Premierminister, am 16. April 1981 schriftliche Erklärungen abgegeben.

Der Gerichtshof hat auf Bericht des Berichterstatters nach Anhörung des Generalanwalts beschlossen, die mündliche Verhandlung ohne vorherige Beweisaufnahme zu eröffnen. Dem Finanzamt Münster-Innenstadt, der Regierung der Bundesrepublik Deutschland, der Regierung der Französischen Republik sowie der Kommission ist jedoch Gelegenheit gegeben worden, ihre schriftlichen Stellungnahmen vor Eröffnung der mündlichen Verhandlung im Hinblick auf das Urteil des Gerichtshofes vom 6. Mai 1980 in der Rechtssache 102/79 (Kommission/Königreich Belgien, Slg. S. 1473) zu ergänzen. Die Kommission hat dieser Aufforderung innerhalb der gesetzten Frist Folge geleistet.

II – Beim Gerichtshof eingereichte schriftliche Erklärungen

Das Finanzamt Münster-Innenstadt, die beklagte Partei im Ausgangsverfahren, vertritt die Auffassung, Artikel 13 Teil B Buchstabe d Nummer 1 der Richtlinie 77/388 erfülle nicht die Voraussetzungen, die der Gerichtshof für eine unmittelbare Geltung von Richtlinienvorschriften aufgestellt habe.

a) Der Einleitungssatz zu dieser Bestimmung räume ebenso wie Teil C Buchstabe b der Richtlinie den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Steuerbefreiung für die Kreditvermittlung einen Ermessensspielraum ein.

b) Artikel 13 Teil B Buchstabe d Nummer 1 der Richtlinie müsse innerhalb des Gesamtsystems „Mehrwertsteuer” betrachtet werden. Eines der Kennzeichen dieses Systems sei bei Inlandsumsätzen der unlösbare Zusammenhang zwischen Steuerbefreiung und Ausschluß des Rechts auf Vorsteuerabzug: Nach Artikel 17 Absatz 2 der Richtlinie sei der Vorsteuerabzug grundsätzlich nur zulässig, soweit Gegenstände und Dienstleistungen für Zwecke einer besteuerten Tätigkeit verwendet würden. Aufgrund dieses Zusammenhangs sei eine Steuerbefreiung auf alle Fälle ungünstig für Kreditvermittler, die ihre Leistungen ausschließlich an andere Steuerpflichtige erbrächten, bei denen die Voraussetzungen für den Vorsteuerabzug vorlägen; Entsprechendes könne für Kreditvermittler gelten, die ihre Leistungen zum Teil an andere Steuerpflichtige erbrächten, bei denen die Voraussetzungen für den Vorsteuerabzug vorlägen. In Ausnahmefällen könne eine Steuerbefreiung sogar für Kreditvermittler ungünstig sein, die ihre Leistungen ausschließlich an nicht zum Vorsteuerabzug Berechtigte erbrächten, insbesondere wenn im Besteuerungszeitraum 1979 durch Investitionen atypisch hohe Vorsteuern entstanden seien.

c) Ein weiterer Sachzusammenhang ergebe sich mit den Vorschriften über die Berichtigung des Vorsteuerabzugs in Artikel 20 Absatz 2 der Richtlinie: Wenn ein Kreditvermittler in den Jahren vor dem maßgeblichen Besteuerungszeitraum 1979 Investitionsgüter angeschafft habe und die Frist für die Berichtigung des Vorsteuerabzugs noch nicht abgelaufen sei, könne je nach den Verhältnissen des Einzelfalls die Steuerpflicht für den Kreditvermittler günstiger sein als die Steuerbefreiung.

d) Ein Sachzusammenhang bestehe auch mit den Vorschriften über die Ausstellung von Rechnungen in Artikel 22 Absatz 3 der Richtlinie: In Rechnungen über steuerpflichtige Dienstleistungen müsse der Mehrwertsteuerbetrag offen ausgewiesen werden. Ein entsprechender Steuerausweis bei steuerfreien Dienstleistungen führe nach Artikel 21 Nummer 1 Buchstabe c der Richtlinie zu einer eigenständigen Steuerschuld. Die nach dieser Vorschrift geschuldete Steuer könne nach Artikel 17 Absatz 2 der Richtlinie beim Leistungsempfänger in keinem Fall als Vorsteuer abgezogen werden. Die nachträgliche Zubilligung einer Mehrwertsteuerbefreiung stelle also für Kreditvermittler, die Rechnungen mit offenem Steuerausweis ausgestellt hätten, eine schwerwiegende Benachteiligung dar.

e) Würden die Leistungen eines Kreditvermittlers nachträglich für steuerfrei erklärt, ergäben sich Auswirkungen auf sämtliche Steuerpflichtige, an die der Kreditvermittler im Besteuerungszeitraum 1979 Umsätze erbracht habe: Diese Steuerpflichtigen wären insoweit nicht mehr zum Vorsteuerabzug berechtigt (Artikel 17 Absatz 2 der Richtlinie) und müßten ihre eigenen Aufzeichnungen und Steuererklärungen ändern.

f) Würden die Leistungen eines Kreditvermittlers nachträglich für steuerfrei erklärt, ergäben sich je nach den Verhältnissen des Einzelfalls Auswirkungen auf die Steuerpflichtigen, die im Besteuerungszeitraum 1979 Umsätze an den Kreditvermittler erbracht hätten, zum Beispiel wenn sie im Vertrauen auf die Berechtigung des Kreditvermittlers zum Vorsteuerabzug gemäß Artikel 13 Teil C der Richtlinie auf eine Steuerbefreiung verzichtet hätten.

g) Es wäre wünschenswert, wenn der Gerichtshof die vorliegende Rechtssache zum Anlaß nähme, seine Rechtsprechung zur unmittelbaren Geltung von Richtlinienvorschriften limitierend klarzustellen. Dies könnte insbesondere in der Form geschehen, daß einzelnen, nicht isolierbaren Elementen, hier Artikel 13 Teil B Buchstabe d Nummer 1, eines Gesamtsystems, hier der Richtlinie 77/388, die unmittelbare Geltung ausdrücklich versagt werde.

Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland erblickt in der dem Gerichtshof zur Auslegung vorgelegten Bestimmung eine ausschließliche Staatenverpflichtung und glaubt, sich dabei auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes stützen zu können; dieser leite zwar aus Bestimmungen in Richtlinien Rechte einzelner ab, stelle aber einschränkende Voraussetzungen dafür auf, die bei der fraglichen Bestimmung nicht erfüllt seien.

a) Zur Terminologie sei anzumerken, daß es im vorliegenden Fall nicht um die Überprüfung der „unmittelbaren Geltung” oder der „unmittelbaren Wirksamkeit” von Richtlinien gehe; entscheidend sei, ob eine Bestimmung in einer Richtlinie Rechte der einzelnen erzeuge, auf die sich diese vor den nationalen Gerichten berufen könnten.

Die Entstehung subjektiver Rechte sei für jede gegebene Bestimmung in einer Richtlinie anhand der einschränkenden Voraussetzungen der Rechtsprechung des Gerichtshofes gesondert zu prüfen; der Gerichtshof erkläre nicht eine Richtlinie in ihrer Gesamtheit für geeignet, den einzelnen Rechte zu verschaffen.

b) Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes entstünden aus Staatenverpflichtungen subjektive Rechte, die vor den einzelstaatlichen Gerichten geltend gemacht werden könnten und in Widerspruch dazu stehendes nationales Recht verdrängten, wenn die Verpflichtung dem Individualinteresse diene, keinem zeitlichen Aufschub mehr unterliege, klar und unbedingt sei und zu ihrer Durchführung oder Wirksamkeit keine weitere Maßnahme der Gemeinschaft oder des betreffenden Mitgliedstaats erfordere. In diesem Zusammenhang sei vor allem von Bedeutung, ob der Mitgliedstaat einen Gestaltungsspielraum bei der Erfüllung der Verpflichtung besitze.

c) Man könne somit nicht vom „Selbstvollzug” der Richtlinie sprechen, wonach die nationalen Gerichte unterschiedslos allen Bestimmungen in Richtlinien zur Durchsetzung zu verhelfen hätten; der Gerichtshof beziehe im Gegensatz dazu die Mitwirkung der einzelstaatlichen Gerichte bei der Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts nur auf Normen, die gerichtlich geltend gemacht werden könnten. Der Unterschied zwischen Richtlinie und Verordnung sei also nicht hinfällig geworden.

d) Die einschränkenden Voraussetzungen seien auch nicht davon abhängig, ob der Mitgliedstaat nach dem durch die Richtlinie gesetzten Endtermin Rechtsnormen zur Erfüllung seiner Verpflichtungen erlassen habe. Die Richtlinie erzeuge nur dann Rechtswirkungen zugunsten einzelner, wenn die Verpflichtung ihrer Natur nach unmittelbar gelte. Die einschränkenden Voraussetzungen für die Entstehung subjektiver Rechte aus Bestimmungen, die eine Staatenverpflichtung zum Inhalt hätten, ließen sich durch gewichtige Gründe rechtfertigen, die es zu beachten gelte. Diese Gründe ließen es nicht zu, der Bestimmung des Artikels 13 Teil B Buchstabe d Nummer 1 der Richtlinie 77/388 die Rechtswirkung beizumessen, daß sich einzelne vor staatlichen Gerichten darauf berufen könnten, um entgegenstehendes nationales Recht zurücktreten zu lassen.

e) Ließe man die Berufung auf die Vorschrift einer Richtlinie zu, die nicht dem Individualinteresse dienen solle, so würde dies bedeuten, daß die Gemeinschaft durch einen Rechtsakt, der an einen anderen Adressaten gerichtet sei, einem einzelnen Pflichten auferlegen dürfte; dies verstieße gegen rechtsstaatliche Grundsätze.

Der einzelne könne sich darauf einstellen, daß der Inhalt einer Richtlinie erst dann zu seinen Lasten wirksam werde, wenn der Mitgliedstaat seine Verpflichtung zur Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht erfüllt habe; aus Bestimmungen in Richtlinien entstünden also keine Pflichten einzelner. Dies müsse auch gelten, wenn sich die fragliche Bestimmung für einen Teil der Betroffenen günstig auswirke, für einen anderen Teil aber von Nachteil sei.

f) Unterliege die Verpflichtung aus der Richtlinie einem Aufschub, nähme man aber dennoch subjektive Rechte an, so wäre der Mitgliedstaat gezwungen, einer Pflicht, die noch keine Verbindlichkeit erlangt habe, zu gehorchen.

g) Lasse die fragliche Bestimmung einer Richtlinie dem Mitgliedstaat einen Gestaltungsspielraum bei der Ausführung, so müsse die Existenz subjektiver Rechte wegen der spezifischen Aufgabe der Gerichte, sowohl des Gerichtshofes als auch der einzelstaatlichen Gerichte, das Recht zu wahren, verneint werden. Mit dieser Aufgabe wäre es unvereinbar, den politischen Handlungsspielraum der Mitgliedstaaten auszufüllen. Der Ausschluß subjektiver Rechte könne auch auf dem Grundsatz der Rechtssicherheit beruhen, der Klarheit darüber verlange, welche Rechtsfolgen sich aus der Rechtsordnung ableiteten.

h) Lediglich eine der angeführten Voraussetzungen für die Existenz subjektiver Rechte sei bei Artikel 13 Teil B Buchstabe d Nummer 1 der Richtlinie 77/388 gegeben: Nach Ablauf der durch die Richtlinie 78/583 gewährten Frist unterliege die Verpflichtung der Mitgliedstaaten keinem zeitlichen Aufschub mehr.

i) Die fragliche Bestimmung diene dem Individualinteresse, wenn die Steuerbefreiung für die Person, die Umsätze getätigt habe, günstig sei, wie es anscheinend bei der Klägerin im Ausgangsverfahren der Fall sei. Die Steuerbefreiung wirke sich jedoch nicht stets zugunsten des einzelnen aus: So bringe die Steuerbefreiung für Kreditvermittler, die ihre Leistungen an zum Vorsteuerabzug berechtigte Unternehmer erbracht hätten, schwerwiegende Nachteile mit sich. Für Kreditvermittler, die ihre Leistungen teilweise an zum Vorsteuerabzug Berechtigte und teilweise an zum Vorsteuerabzug nicht Berechtigte erbracht hätten, hänge die Entscheidung darüber, ob die Steuerbefreiung für sie ingesamt günstiger sei oder nicht, von der Höhe ihrer Wertschöpfung im Jahr 1979 und vom Anteil ihrer Umsätze an zum Vorsteuerabzug Berechtigte ab. Selbst für Kreditvermittler, die im Jahr 1979 ausschließlich Leistungen an nicht zum Vorsteuerabzug Berechtigte erbracht hätten, könne die Steuerbefreiung nachteilig sein, wenn sie 1979 atypisch hohe Vorleistungen in Anspruch genommen hätten. Darüber hinaus bewirke eine Steuerbefreiung für die Kreditvermittler, daß deren Leistungsempfänger die Vorsteuer nicht abziehen könnten, die in der Kette von Umsätzen vor der Kreditvermittlung angefallen sei; auch insoweit fiele die fragliche Bestimmung einzelnen zur Last. Die Richtlinie könne indessen nur gegen den Staat im Individualinteresse eingesetzt werden.

j) Das Erfordernis einer klaren und unbedingten Regelung überlappe sich insofern mit der Voraussetzung, daß der Erlaß weiterer gemeinschaftsrechtlicher oder nationaler Vorschriften nicht mehr notwendig sein dürfe, als die Regelung in der Richtlinie ohne Anpassung des nationalen Rechts bereits die Rechtsfolgen unzweideutig erkennen lassen müsse. Die Steuerbefreiung dürfe dabei nicht isoliert gesehen werden; sie sei Bestandteil eines Systems steuerlicher Belastungen, innerhalb dessen die Besteuerung verschiedener Personen in einer Kette von Umsätzen miteinander verknüpft sei.

Wenn also die Umsätze des Kreditvermittlers selbst steuerpflichtig seien, so habe er für den Veranlagungszeitraum das Recht auf Vorsteuerabzug (Artikel 17 Absatz 2 der Richtlinie 77/388), er habe keine Berichtigung des Vorsteuerabzugs für die in der Vergangenheit angeschafften Investitionsgüter vorzunehmen (Umkehrschluß aus Artikel 20 der Richtlinie), und er habe zu Recht Umsatzsteuer in seinen Rechnungen ausgewiesen (Artikel 22 Absatz 3 Buchstabe b der Richtlinie). Seien die Umsätze des Kreditvermittlers steuerfrei, so habe er für den Veranlagungszeitraum kein Recht auf Vorsteuerabzug (Umkehrschluß aus Artikel 17 Absatz 2 Buchstabe a der Richtlinie), es sei denn, die Voraussetzungen der Ausnahmevorschrift in Artikel 17 Absatz 3 Buchstabe c der Richtlinie lägen vor, er habe den Vorsteuerabzug für die in der Vergangenheit angeschafften Investitionsgüter zu berichtigen (Artikel 20 Absatz 2 der Richtlinie), und er habe zu Unrecht Umsatzsteuer in seinen Rechnungen ausgewiesen mit der Folge, daß er die ausgewiesene Steuer gleichwohl schulde (Artikel 21 Nummer 1 Buchstabe c der Richtlinie).

Bei den Unternehmern, die Umsätze an den Kreditvermittler erbrächten, träten unterschiedliche Konsequenzen ein, je nachdem ob der Kreditvermittler steuerpflichtig sei oder nicht; für die Unternehmer, an die der Kreditvermittler Umsätze erbringe, gelte das gleiche.

Der Umstand, daß die Berufung auf Artikel 13 Teil B Buchstabe d Nummer 1 der Richtlinie den Kreditvermittler wegen Artikel 21 Nummer 1 Buchstabe c nicht aus der Steuerschuld entlasse, soweit er, wie im Regelfall, in seinen Rechnungen Steuern offen ausgewiesen habe, zeige die Ungewißheit über die Rechtslage ganz besonders.

Die dargestellte „Verkettung” der Besteuerung nach der Richtlinie 77/388 sei dem für das Jahr 1979 geltenden deutschen Umsatzsteuerrecht genauso eigen gewesen. Die Anwendung des Artikels 13 Teil B Buchstabe d Nummer 1 hätte zur Folge, daß für ganze Ketten von Umsätzen eine andere Besteuerung einträte. Die Steuerpflichtigen dürften aber nicht darüber in der Schwebe gehalten werden, mit welcher Steuerlast sie zu rechnen hätten, wie es der Fall wäre, wenn die Besteuerung der Umsätze aus der Kreditvermittlung von einem nachträglichen Ausspruch des Gerichtshofes abhinge.

Solange die ursprüngliche nationale Regelung Anspruch auf Fortgeltung erhebe, wäre es eine Überforderung der einzelnen, der Verwaltungsbehörden und der nationalen Gerichte, wenn diese von sich aus das nationale Gesetz mit seinen strafrechtlichen Sanktionen außer acht lassen und sich auf subjektive Rechte aus der Richtlinienbestimmung stützen könnten.

Subjektive Rechte könnten sich also wegen fehlender Anpassung des Rechts der Bundesrepublik Deutschland im Jahr 1979 nicht aus Artikel 13 Teil B Buchstabe d Nummer 1 der Richtlinie 77/388 ergeben.

k) Die Mitgliedstaaten besäßen in bezug auf die Steuerbefreiung nach der strittigen Vorschrift insofern einen Gestaltungsspielraum, als sie die Bedingungen festsetzten dürften, die eine korrekte und einfache Anwendung der Befreiungen gewährleisten und zur Verhütung von Steuerhinterziehungen, Steuerumgehungen und etwaigen Mißbräuchen dienen sollten. Der Befreiungstatbestand müsse in den staatlichen Steuergesetzen über die befreiten Umsätze hinaus durch zusätzliche Vorschriften eingegrenzt werden. Einer solchen Bestimmung sei keine „unmittelbare Wirkung” beizumessen.

Aufgrund des Einleitungssatzes des Artikels 13 Teil B Buchstabe d Nummer 1 der Richtlinie seien die einheitlichen und präzisen Hinweise, wie sie der Gerichtshof verlange, nicht vorhanden.

Ferner könnten die Mitgliedstaaten nach Artikel 13 Teil C Buchstabe b der Richtlinie ihren Steuerpflichtigen das Recht einräumen, für eine Besteuerung zu optieren, insbesondere bei den Umsätzen aus der Kreditvermittlung. Die Mitgliedstaaten könnten den Umfang des Optionsrechts einschränken; sie bestimmten die Modalitäten seiner Ausübung. Die Bundesrepublik Deutschland habe von der ihr zugestandenen Befugnis Gebrauch gemacht und in das Umsatzsteuergesetz 1980 einen neugefaßten § 9 über den Verzicht auf Steuerbefreiungen eingefügt.

Wollte ein Gericht die Steuerbefreiungen anwenden, ohne die ergänzende Gesetzgebung des Mitgliedstaats abzuwarten, wäre diesem die Möglichkeit abgeschnitten, das Optionsrecht einzuräumen. Mit der Annahme subjektiver Rechte aus der fraglichen Bestimmung wäre zugleich die politische Entscheidung verbunden, den von der Gemeinschaft belassenen Freiheitsraum des nationalen Gesetzgebers zumindest vorübergehend zu beiseitigen, wozu die Gerichte nicht befugt seien.

Sei aufgrund des Gestaltungsspielraums der Mitgliedstaaten die Annahme subjektiver Rechte aus einer Staatenverpflichtung ausgeschlossen, so besage das nicht, daß eine Pflichtverletzung des Mitgliedstaats hinzunehmen wäre. Die Nachprüfung obläge dann in Anwendung des Artikels 169 EWG-Vertrag der Kommission. Im vorliegenden Fall habe die Kommission den Gerichtshof tatsächlich angerufen (Rechtssache 132/79); dieses Verfahren sei nicht weiter verfolgt worden, weil die Bundesrepublik Deutschland vom 1. Januar 1980 an einen richtlinienkonformen Rechtszustand geschaffen habe.

l) Die vom Finanzgericht Münster vorgelegte Frage sei wie folgt zu beantworten:

Artikel 13 Teil B Buchstabe d Nummer 1 der Richtlinie 77/388 ist kein in der Bundesrepublik Deutschland anwendbares Recht, auf das sich die einzelnen vor den staatlichen Gerichten berufen könnten.

Die Regierung der Französischen Republik ist der Auffassung, daß die dem Gerichtshof vom Finanzgericht Münster vorgelegte Frage zu verneinen ist.

a) Dem Grundsatz der unmittelbaren Geltung von Gemeinschaftsrichtlinien komme nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes keine allgemeine Bedeutung zu. Er habe eine Hilfsfunktion und solle lediglich die „praktische Wirksamkeit” der Richtlinien gewährleisten. Er sei auf „besondere Umstände” beschränkt und Voraussetzungen unterworfen, die auf den mehr oder weniger zwingenden Charakter der Verpflichtungen abstellten, die den Mitgliedstaaten durch die Richtlinien auferlegt seien. Seien die Bestimmungen einer Richtlinie in die innerstaatliche Rechtsordnung eines Mitgliedstaats umgesetzt worden, so dürfe eine gerichtliche Überprüfung anhand der Bestimmungen dieser Richtlinie nur erfolgen, soweit diese Bestimmungen den Mitgliedstaaten keinen Ermessensspielraum einräumten. Eine solche Kontrolle sei ausgeschlossen, wenn die Richtlinie den Mitgliedstaaten Befugnisse oder Wahlmöglichkeiten lasse. Habe ein Mitgliedstaat es unterlassen, innerhalb der festgesetzten Frist die in einer Richtlinie vorgeschriebenen Durchführungsmaßnahmen zu treffen, komme nur bei denjenigen Bestimmungen eine unmittelbare Geltung in Betracht, die „unbedingte und hinreichend genaue Verpflichtungen” enthielten.

b) Eine solche richterliche Zurückhaltung sei insbesondere im steuerlichen Bereich angebracht, für den der Vertrag, abgesehen von den Zöllen, keine Bestimmung enthalte, die unmittelbare Geltung in der innerstaatlichen Rechtsordnung der Mitgliedstaaten beanspruchen könnte.

Dieses Sachgebiet, für das nur ausnahmsweise Gemeinschaftsverordnungen erlassen werden könnten, unterliege im wesentlichen, namentlich in bezug auf die Umsatzsteuern, innerstaatlichen Rechtsvorschriften. Die aufgrund von Artikel 99 EWG-Vertrag erlassenen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften, insbesondere die Mehrwertsteuerrichtlinien, seien auf eine fortschreitende und möglichst weitgehende Harmonisierung ausgerichtet, nicht aber auf den Ersatz der innerstaatlichen Regelungen durch eine neue und umfassende Gemeinschaftssteuerregelung.

Unter diesen Umständen enthielten die Steuerrichtlinien, darunter die Richtlinie 77/388, neben einigen genauen und verbindlichen Bestimmungen, deren einheitliche Durchführung gewährleistet sein müsse, solche Bestimmungen, bei denen die Einzelheiten der Durchführung im allgemeinen dem Ermessen der Mitgliedstaaten überlassen seien und für die folglich keine einheitliche Durchführung vorgesehen sei. Diese Einheitlichkeit dürfe zweifellos nicht auf dem Weg der unmittelbaren Geltung erzielt werden; die „praktische Wirksamkeit” dieser Bestimmung würde das nicht rechtfertigen.

c) Ziel der Richtlinie 77/388 sei es gewesen, bestimmte, den innerstaatlichen Rechtsvorschriften gemeinsame „Begriffe” „genauer zu fassen” und zu „harmonisieren”, was den Anwendungsbereich der Mehrwertsteuer, die Voraussetzungen der Mehrwertsteuerpflicht und den Anspruch auf die Mehrwertsteuer angehe.

Sie enthalte im wesentlichen Bestimmungen, die den Mitgliedstaaten innerhalb eines allerdings genau definierten Rahmens Wahlmöglichkeiten ließen; dies sei zum Beispiel bei der Definition des steuerbaren Umsatzes (Artikel 5 Absätze 3 und 5, Artikel 6 Absatz 3), dem Ort des steuerbaren Umsatzes (Artikel 9 Absatz 3), den Steuerbefreiungen (Artikel 13) und den Übergangsbestimmungen (Artikel 28 Absatz 3) der Fall. Diesen Bestimmungen könne daher, unabhängig davon, ob hierzu innerstaatliche Durchführungsmaßnahmen ergangen seien, in Anbetracht der in der Rechtsprechung des Gerichtshofes aufgestellten Kriterien vor den Gerichten der Mitgliedstaaten keine unmittelbare Geltung zukommen.

Ganz allgemein könne man sich im übrigen angesichts der den Mitgliedstaaten in der strittigen Richtlinie eröffneten zahlreichen, von den anderen Bestimmungen untrennbaren Wahlmöglichkeiten die Frage stellen, ob vor Erlaß der notwendigen innerstaatlichen Rechtsvorschriften nicht für die Richtlinie als Ganzes die unmittelbare Geltung in den Mitgliedstaaten ausgeschlossen gewesen sei.

Der Gerichtshof dürfe in diesem Zusammenhang nicht unbeachtet lassen, daß der Rat diese Möglichkeit – stillschweigend, aber zwangsläufig – ausgeschlossen habe, als er bei Erlaß der Richtlinie 78/583 zu der Ansicht gelangt sei, er könne nach Ablauf der für die Durchführung der Richtlinie 77/388 festgesetzten Frist diese um ein Jahr verlängern.

d) Jedenfalls könne weder Artikel 13 Teil B Buchstabe d Nummer 1 noch Artikel 13 Teil C Buchstabe d der Richtlinie 77/388 unmittelbare Wirksamkeit zukommen. Nach dieser letztgenannten Bestimmung könnten die Mitgliedstaaten bei der Gewährung und der Vermittlung von Krediten ihren Steuerpflichtigen hinsichtlich dieser Umsätze das Recht einräumen, für eine Besteuerung zu optieren. Sie könnten den Umfang des Optionsrechts einschränken und die Modalitäten seiner Ausübung bestimmen. Der Wortlaut dieser Bestimmungen setze voraus, daß die Mitgliedstaaten, wenn der Grundsatz der Steuerbefreiung (oder der Option) der von den Kreditvermittlern ausgeführten Umsätze beachtet werden sollte, eindeutig verpflichtet seien, zum einen die Bedingungen für eine „korrekte und einfache Anwendung” dieser Maßnahme festzusetzen und zum anderen gegebenenfalls die Einzelheiten für die Ausübung der Option zu bestimmen. Hierbei handele es sich offensichtlich nicht um „unbedingte” und „hinreichend genaue” Verpflichtungen im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes.

Diese Bestimmungen der Richtlinie 77/388 könnten daher keine unmittelbare Geltung erlangen und seien insoweit dem Artikel 11 Absatz 1 der Zweiten Richtlinie 67/228 des Rates vom 11. April 1967 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern (ABl. S. 1303) vergleichbar, der eine Steuerabzugsregelung mit Ausnahmen vorsehe, die ausdrücklich in das Ermessen der Mitgliedstaaten gestellt seien, und dem der Gerichtshof in seinem Urteil vom 1. Februar 1977 (Rechtssache 51/76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen; Slg. S. 113) jede unmittelbare Geltung abgesprochen habe.

Die Kommission weist in tatsächlicher Hinsicht darauf hin, daß sie lange gezögert habe, den Wünschen der Mitgliedstaaten nachzukommen, die ursprünglich festgesetzte Frist zur Umsetzung der Richtlinie 77/388 in innerstaatliches Recht zu verlängern. Als sie sich schließlich entschlossen habe, eine Verschiebung des Umsetzungsdatums um ein Jahr vorzuschlagen, sei dies unter dem ausdrücklichen Vorbehalt geschehen, daß „die Wirkungen der keine einzelstaatlichen Durchführungsbestimmungen erfordernden Vorschriften der Richtlinie 77/388, die bis zum Tage der Bekanntgabe der … Richtlinie [78/583] eingetreten sind, unberührt bleiben”; dieser Vorbehalt hinsichtlich der am 1. Januar 1978 bereits entstandenen Rechte sei vom Rat in der Verlängerungsrichtlinie nicht aufgegriffen worden.

Da die Bundesrepublik Deutschland im übrigen trotz ihrer Zusagen nicht in der Lage gewesen sei, ihre Steuergesetzgebung innerhalb der zusätzlich gewährten Frist anzupassen, habe die Kommission gegen die Bundesrepublik ein Verfahren zur Verfolgung von Vertragsverstößen eingeleitet. Nach Verabschiedung des Gesetzes vom 26. November 1979 zur Neufassung des Umsatzsteuergesetzes sei diese Klage zurückgenommen worden.

In rechtlicher Hinsicht gehe es weniger um den Rechtscharakter einer nicht fristgerecht umgesetzten Richtlinie im allgemeinen, sondern um die sich konkret stellende Frage, ob die Klägerin im Ausgangsverfahren berechtigt sei, den im Jahr 1979 maßgeblichen nationalen Rechtsvorschriften die Bestimmung der Richtlinie entgegenzuhalten, die die Befreiung der Kreditvermittlung von der Mehrwertsteuer zwingend vorschreibe. In Wirklichkeit gehe es nicht um die „unmittelbare Geltung” oder die „unmittelbare Wirksamkeit” der Richtlinie, sondern um die „Anrufbarkeit” der Rechtswirkungen des Artikels 13 Teil B im Verhältnis zwischen den Rechtsunterworfenen und den nationalen Instanzen. Diese Frage sei zu bejahen.

a) Anläßlich ihres Vorschlags für die Richtlinie 78/583 sei die Kommission von der Möglichkeit ausgegangen, daß die Richtlinie 77/388 „direkte Wirkungen” habe. Die gleiche Auffassung finde sich in ihrer Anwort auf die parlamentarische Anfrage Nr. 615/78 des Abgeordneten Notenboom (ABl. C 28, 1979, S. 9).

b) Namentlich bei Artikel 13 Teil B Buchstabe d Nummer 1 der Richtlinie 77/388 sei innerhalb der Befreiungstatbestände des Artikels 13 Teil B zwischen der Befreiungspflicht als solcher und den Maßnahmen zu unterscheiden, welche die Mitgliedstaaten im Interesse einer korrekten Anwendung dieser Befreiung erlassen dürften. Die Befreiungspflicht als solche sei bei der Mehrzahl der in Artikel 13 Teil B behandelten Tatbestände und jedenfalls für die Kreditvermittlung unbedingt. Ein Regelungsermessen stehe den Staaten nach den einleitenden Worten des Artikels 13 Teil B nicht generell zu, sondern nur „zur Gewährleistung einer korrekten und einfachen Anwendung” der nachstehenden Befreiungen sowie „zur Verhütung von Steuerhinterziehungen, Umgehungen und etwaigen Mißbräuchen”. Bei den von den Mitgliedstaaten zu erlassenden Maßnahmen könne es sich lediglich um „flankierende” Maßnahmen, etwa um das Erfordernis einer getrennten Buchführung, oder um zusätzliche Anzeige- und Aufbewahrungspflichten handeln; solche flankierenden Vorschriften dürften jedoch nichts an dem unbedingten und zwingenden Charakter der Befreiungstatbestände ändern.

c) Ein echter Ermessensspielraum in bezug auf Art und Umfang der Steuerbefreiung sei den Mitgliedstaaten nur bei dem in Artikel 13 Teil B Buchstabe d Nummer 6 erwähnten Fall (Verwaltung von Sondervermögen durch Kapitalanlagegesellschaften) verblieben. Die Umsätze aus der Verwaltung würden nämlich nur in dem Umfang freigestellt, wie Sondervermögen „als solche” von den Mitgliedstaaten definiert würden. Unbestimmt formulierte Befreiungen fänden sich außerdem in den Buchstaben m und n des Artikels 13 Teil A Absatz 1.

d) Das Gesetz vom 26. November 1979 zur Neufassung des Umsatzsteuergesetzes zeige, daß die deutschen Behörden selbst keinen Spielraum für eine Ausgestaltung des Befreiungstatbestands von Artikel 13 Teil B Buchstabe d Nummer 1 gesehen hätten: § 4 Nr. 8 Buchstabe a dieses Gesetzes nehme in Übereinstimmung mit der Richtlinie die Vermittlung von Krediten vorbehaltlos und ohne jede Einschränkung von der Umsatzsteuer aus. Der deutsche Gesetzgeber habe es nicht einmal für nötig befunden, für die Steuerbefreiungen besondere Nachweisregelungen vorzusehen.

e) Artikel 13 Teil B Buchstabe d Nummer 1 der Richtlinie 77/388 entspreche im übrigen auch den Kriterien, die der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung an die unmittelbare „Anrufbarkeit” von Richtlinien gestellt habe. Diese Bestimmung betreffe die Rechtsbeziehungen zwischen dem einzelnen und einem Mitgliedstaat für einen Zeitraum, zu dem die Richtlinie in nationales Recht hätte umgesetzt sein müssen. Der Klägerin im Ausgangsverfahren könne es daher nicht verwehrt sein, die in Frage stehende Befreiung der Kreditvermittlung von der Umsatzsteuer ab dem 1. Januar 1979 vor den nationalen Instanzen geltend zu machen.

III – Mündliche Verhandlung

Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch Professor Zuleeg, das Finanzamt Münster-Innenstadt, vertreten durch Herrn Rembert Schwarze, Ministerialrat im Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen, die Regierung der Französischen Republik, vertreten durch Herrn Alexandre Carnelutti, Sekretär für Auswärtige Angelegenheiten im Ministerium für Außenbeziehungen, die Kommission, verteten durch Herrn Karpenstein, und der Rat, vertreten durch Herrn Antonio Sacchettini, Berater im Juristischen Dienst, haben in der Sitzung vom 30. September 1981 mündliche Ausführungen gemacht und Fragen des Gerichtshofes beantwortet.

Während dieser Sitzung hat die Kommission eine Erklärung vorgelegt, die der Rat in das Protokoll seiner Sitzung vom 26. Juni 1978 aufgenommen hat, in der die Richtlinie 78/583 verabschiedet wurde. Nach Unterbrechung der Sitzung hat der Gerichtshof dieses Dokument entgegengenommen, gleichzeitig aber die Regierung der Französischen Republik aufgefordert, gegebenenfalls zu dem Dokument Stellung zu nehmen; die Stellungnahme ist am 15. Oktober 1981 eingegangen.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 18. November 1981 vorgetragen.