Gründe

1 Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission die Feststellung, dass die Republik Bulgarien dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 4 bis 6 des Beschlusses (EU) 2015/456 der Kommission vom 5. September 2014 über die Beihilferegelungen SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) und SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) der Republik Bulgarien in Bezug auf den Tausch von Forstflächen und aus dem AEU-Vertrag verstoßen hat, dass sie nicht innerhalb der vorgeschriebenen Fristen alle zur Umsetzung dieses Beschlusses erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat.

Rechtlicher Rahmen

Unionsrecht

Verordnung (EU) Nr. 1407/2013

2 Art. 7 Abs. 3 der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 der Kommission vom 18. Dezember 2013 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 [AEUV] auf De‑minimis-Beihilfen (ABl. 2013, L 352, S. 1) bestimmt:

„De‑minimis-Einzelbeihilfen, die zwischen dem 1. Januar 2007 und dem 30. Juni 2014 gewährt wurden bzw. werden und die Voraussetzungen der Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 [der Kommission vom 15. Dezember 2006 über die Anwendung der Artikel (107 und 108 AEUV) auf ‚De‑minimis‘-Beihilfen (ABl. 2006, L 379, S. 5)] erfüllen, werden als Maßnahmen angesehen, die nicht alle Tatbestandsmerkmale des Artikels 107 Absatz 1 AEUV erfüllen, und sind daher von der Anmeldepflicht nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV ausgenommen.“

Verordnung (EU) 2015/1589

3 Mit der Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates vom 13. Juli 2015 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 [AEUV] (ABl. 2015, L 248, S. 9) wurde die Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel [108 AEUV] (ABl. 1999, L 83, S. 1) kodifiziert und aufgehoben.

4 Im 25. Erwägungsgrund der Verordnung 2015/1589 heißt es:

„Bei rechtswidrigen Beihilfen, die mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar sind, sollte wirksamer Wettbewerb wiederhergestellt werden. Dazu ist es notwendig, die betreffende Beihilfe einschließlich Zinsen unverzüglich zurückzufordern. Die Rückforderung hat nach den Verfahrensvorschriften des nationalen Rechts zu erfolgen. Die Anwendung dieser Verfahren sollte jedoch die Wiederherstellung eines wirksamen Wettbewerbs durch Verhinderung der sofortigen und tatsächlichen Vollstreckung des Beschlusses der [Europäischen] Kommission nicht erschweren. Um zu diesem Ergebnis zu gelangen, sollten die Mitgliedstaaten alle erforderlichen Maßnahmen zur Gewährleistung der Wirksamkeit des Beschlusses der Kommission treffen.“

5 Art. 16 Abs. 3 der Verordnung Nr. 2015/1589 bestimmt:

„Unbeschadet einer Entscheidung des Gerichtshofs … nach Artikel 278 AEUV erfolgt die Rückforderung unverzüglich und nach den Verfahren des betreffenden Mitgliedstaats, sofern hierdurch die sofortige und tatsächliche Vollstreckung des Beschlusses der Kommission ermöglicht wird. Zu diesem Zweck unternehmen die betreffenden Mitgliedstaaten im Fall eines Verfahrens vor nationalen Gerichten unbeschadet des Unionsrechts alle in ihren jeweiligen Rechtsordnungen verfügbaren erforderlichen Schritte einschließlich vorläufiger Maßnahmen.“

6 Art. 35 der Verordnung 2015/1589 bestimmt:

„Die Verordnung (EG) Nr. 659/1999 wird aufgehoben.

Bezugnahmen auf die aufgehobene Verordnung gelten als Bezugnahmen auf die vorliegende Verordnung und sind nach Maßgabe der Entsprechungstabelle in Anhang II zu lesen.“

Bulgarisches Recht

Staatseigentumsgesetz

7 Art. 32 Abs. 2 des Zakon za darzhavnata sobstvenost (Staatseigentumsgesetz, DV Nr. 44 vom 21. Mai 1996) in seiner auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: Staatseigentumsgesetz) lautet:

„Die in Abs. 1 genannte gleichwertige Entschädigung richtet sich nach der Zweckbestimmung der Grundstücke vor dem Inkrafttreten des detaillierten Flächennutzungsplans oder vor der Genehmigung eines detaillierten Flächennutzungsplans, der die Errichtung eines nationalen Bauwerks vorsieht und für den eine die vorläufige Vollziehung ermöglichende gültige Verordnung vorliegt, auf der Grundlage der Marktpreise von Grundstücken, die ähnliche Merkmale aufweisen und in der Nähe enteigneter Grundstücke belegen sind.“

8 In § 1a der Dopalnitelni razporedbi na Zakon za darzhavnata sobstvenost (Ergänzende Bestimmungen zum Staatseigentumsgesetz) heißt es:

„Gemäß diesem Gesetz gilt Folgendes:

…

(2)  ‚Marktpreise‘ sind die Durchschnittspreise aller Immobiliengeschäfte, die einen Kauf/Verkauf, einen Tausch, eine Begründung dinglicher Rechte oder eine Eigentumsübertragung gegen eine Baupflicht, eine Hypothek (zur Sicherung des Kaufs/Verkaufs einer Immobilie), Versteigerungen durch staatliche und private Gerichtsvollzieher, staatliche Einrichtungen und Gemeinden sowie andere entgeltliche Geschäfte – außer solchen über ideelle Anteile an Immobilien – betreffen, bei denen mindestens eine der Parteien ein Gewerbetreibender ist und die innerhalb von zwölf Monaten vor dem Zeitpunkt des Bewertungsantrags abgeschlossen und bei der Registrierstelle des Belegenheitsorts der Immobilie registriert werden. Werden in den zwölf Monaten vor dem Bewertungsantrag bei der Registrierstelle des Belegenheitsorts der Immobilie mehr als 20 Transaktionen registriert, wird der Marktpreis unter Berücksichtigung der letzten 20 registrierten Geschäfte bestimmt. Die Berechnung des Durchschnitts erfolgt auf der Grundlage von mindestens zwei relevanten Geschäften.

…

(4)  ‚Grundstücke in der Nähe enteigneter Grundstücke‘ sind Grundstücke, die belegen sind:

Waldgesetz

9 § 3 der seit 2011 geltenden Übergangs- und Schlussvorschriften des Zakon za gorite (Waldgesetz, DV Nr. 19 vom 8. März 2011) bestimmt:

„(1)  Auf in Waldgebieten belegenen Grundstücken, die natürliche und juristische Personen oder Gemeinden vom Staat infolge von Tauschgeschäften erworben haben, die bis zum Zeitpunkt der Verkündung des Gesetzes im Darzhaven vestnik [(Amtsblatt)] durchgeführt wurden, dürfen keine Umwidmungen im Sinne dieses Gesetzes vorgenommen und keine Bauarbeiten durchgeführt werden.

(2)  Das Verbot nach Abs. 1 gilt auch bei einem Wechsel des Eigentümers des Grundstücks, außer in den Fällen, in denen das betreffende Waldgebiet vom Staat erworben wird.“

Vorgeschichte des Rechtsstreits und Vorverfahren

Beschluss 2015/456

10 1947 wurden die Forstflächen der Republik Bulgarien verstaatlicht. Nach dem Jahr 2000 begann die Republik Bulgarien mit ihrer Rückübertragung an die ehemaligen privaten Eigentümer. Nach einer am 22. Februar 2002 in Kraft getretenen Änderung des Waldgesetzes konnten privatisierte Forstflächen gegen Forstflächen dieses Mitgliedstaats getauscht werden. Die Preise für die getauschten Flächen wurden anhand von im bulgarischen Recht festgelegten Kriterien bestimmt.

11 Nach einer im Jahr 2008 eingegangenen Beschwerde, der zufolge im Zusammenhang mit dem Tausch von Forstflächen eine rechtswidrige staatliche Beihilfe gewährt worden sei, setzte die Kommission die Republik Bulgarien mit Schreiben vom 29. Juni 2011 von ihrem Beschluss in Kenntnis, das förmliche Prüfverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV zu eröffnen.

12 Da am 27. Januar 2009 ein Verbot der Tauschgeschäfte mit Forstflächen in Kraft trat, erstreckt sich der berücksichtigte Zeitraum der beanstandeten Tauschgeschäfte vom 1. Januar 2007 bis zum 27. Januar 2009.

13 In ihrem Beschluss 2015/456 stellte die Kommission fest, dass die Republik Bulgarien im Zeitraum vom 1. Januar 2007 bis 27. Januar 2009 eine rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfe zugunsten von Unternehmen im Rahmen eines 132 Tauschgeschäfte umfassenden Tausches von öffentlichen gegen private Forstflächen gewährt habe. Hierzu führte die Kommission aus, dass die von der Republik Bulgarien in diesem Zeitraum durchgeführten Tauschgeschäfte in den Fällen, in denen die Gegenpartei des jeweiligen Geschäfts ein Unternehmen im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV war, eine staatliche Beihilfe im Sinne dieser Vorschrift darstellten, dass die bei diesem Geschäft angewandten Verwaltungspreise die Marktpreise nicht widerspiegelten und dass die Voraussetzungen für eine De‑minimis-Beihilfe nach der Verordnung Nr. 1407/2013 nicht erfüllt seien. Der behördliche Beschluss, ein bestimmtes Grundstück infolge eines Tauschgeschäfts umzuwidmen, damit aus den betreffenden Flächen Bauland werde, stelle hingegen keine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV dar.

14 Art. 1 und 4 bis 6 des Beschlusses 2015/456 lauten:

„Artikel 1

Die staatlichen Beihilfen, die die Republik Bulgarien im Zeitraum 1. Januar 2007-27. Januar 2009 unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV Unternehmen im Rahmen von Tauschgeschäften von öffentlichen Forstflächen gegen private Forstflächen rechtswidrig gewährt hat, sind mit dem Binnenmarkt unvereinbar.

Artikel 4

(1)  Die Republik Bulgarien fordert die mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfen im Rahmen der in Artikel 1 genannten Tauschgeschäfte von den Begünstigten zurück.

(2)  Abweichend von den Bestimmungen von Absatz 1 kann eine mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfe von dem Begünstigten zurückerstattet werden, indem die betreffenden Tauschgeschäfte rückgängig gemacht werden; dies ist jedoch nur möglich, wenn an den betreffenden öffentlichen und privaten Forstflächen nach dem Zeitpunkt dieses Geschäfts keine wesentlichen Veränderungen vorgenommen worden sind.

(3)  Auf den Rückforderungsbetrag werden Zinsen erhoben, die ab dem Zeitpunkt, ab dem die Beihilfen dem Begünstigten zur Verfügung standen, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.

(4)  Die Zinsen werden gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 [der Kommission vom 21. April 2004 zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel (108 AEUV) (ABl. 2004, L 140, S. 1)] und gemäß der Verordnung (EG) Nr. 271/2008 [der Kommission vom 30. Januar 2008 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel (108 AEUV) (ABl. 2008, L 82, S. 1)] nach der Zinseszinsformel berechnet.

(5)  Die Republik Bulgarien stellt ab dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses alle ausstehenden Zahlungen ein, die sich aus den in Artikel 1 genannten Tauschgeschäften ergeben.

Artikel 5

(1)  Die Beihilfen, die im Rahmen der in Artikel 1 genannten Regelung gewährt wurden, werden unverzüglich und tatsächlich zurückgefordert.

(2)  Die Republik Bulgarien stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen zwölf Monaten nach seiner Bekanntgabe vollständig umgesetzt wird.

Artikel 6

(1)  Die Republik Bulgarien übermittelt der Kommission binnen vier Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:

(2)  Die Republik Bulgarien übermittelt der Kommission binnen acht Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:

(3)  Die Republik Bulgarien legt binnen zwölf Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses Nachweise für die vollständige Rückzahlung der Beihilfen durch die jeweiligen Begünstigten vor.

(4)  Die Republik Bulgarien unterrichtet die Kommission mittels zweimonatlicher Berichte über den Fortgang ihrer Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der Beihilfen, die im Rahmen der in Artikel 1 genannten Tauschgeschäfte gewährt wurden, abgeschlossen ist. Auf einfache Anfrage der Kommission legt die Republik Bulgarien unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt die Republik Bulgarien ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Rückforderungszinsen, die von den Begünstigten bereits zurückgezahlt wurden.“

15 Im Beschluss 2015/456 legte die Kommission in den Erwägungsgründen 173 und 174 zunächst die Methode dar, die von den bulgarischen Behörden bei der Berechnung des Betrags der zurückzufordernden staatlichen Beihilfe zu berücksichtigen sei. Im 175. Erwägungsgrund dieses Beschlusses stellte sie fest, dass die bulgarischen Behörden bereits über Informationen zu den bei den Tauschgeschäften angewandten Verwaltungspreisen sowie zu den Marktpreisen sämtlicher von diesen Geschäften zum Tauschzeitpunkt betroffenen Flächen verfügten, so dass sie keine allzu großen Schwierigkeiten haben dürften, die zurückzufordernden Beträge aufgrund der Methode nach Erwägungsgrund 173 zu ermitteln.

16 Im 176. Erwägungsgrund des Beschlusses 2015/456 führte die Kommission aus, dass die bulgarischen Behörden in den Fällen, in denen sie begründete Bedenken hegen, dass diese Methode nicht angewandt werden könne oder zu einem Betrag führe, der offensichtlich die Höhe der vom Begünstigten erhaltenen staatlichen Beihilfe nicht angemessen widerspiegele, beschließen könnten, eine Bewertung der Marktpreise für die getauschten Forstflächen zum Zeitpunkt des Abschlusses des Tauschgeschäfts mit Hilfe eines unabhängigen Sachverständigen durchzuführen, der für solche Bewertungen qualifiziert sein und im Wege einer offenen öffentlichen Ausschreibung gewählt werden müsse.

17 Sodann fügte die Kommission im 177. Erwägungsgrund des Beschlusses 2015/456 hinzu, dass, da für die Zwecke der Rückforderung die Lage von vor dem Zeitpunkt der Durchführung des Tauschgeschäfts wiederhergestellt werden müsse und in Anbetracht der außerordentlichen Natur derjenigen Tauschvereinbarungen in Bezug auf Forstflächen, die nicht für gewerbliche Zwecke genutzt worden sind, die Republik Bulgarien ihrer Pflicht zur Rückforderung der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe auch nachkommen könne, indem sie die angefochtenen Tauschgeschäfte rückgängig mache, wenn nach Durchführung des Tauschgeschäfts keine wesentlichen Veränderungen an den öffentlichen und privaten Forstflächen vorgenommen worden seien.

18 Schließlich hat die Kommission im 180. Erwägungsgrund des Beschlusses 2015/456 darauf hingewiesen, dass die Termine für die Rückforderung der staatlichen Beihilfe von den einzelnen Begünstigten möglichst den in der [Bekanntmachung der Kommission: Rechtswidrige und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare staatliche Beihilfen: Gewährleistung der Umsetzung von Rückforderungsentscheidungen der Kommission in den Mitgliedstaaten (ABl. 2007, C 272, S. 4)] genannten Fristen entsprechen sollten. Die Fristen dürften in keinem Fall länger sein als die Fristen nach Tabelle 5 des Beschlusses 2015/456.

Vorprozessuales Verfahren

19 Am 7. Oktober 2014 teilten die bulgarischen Behörden bei ihrem ersten Treffen mit der Kommission mit, dass sie beschlossen hätten, nicht auf die Möglichkeit, die beanstandeten Geschäfte über den Tausch von Forstflächen rückgängig zu machen, zurückzugreifen.

20 Nachdem die bulgarischen Behörden mitgeteilt hatten, dass sie unter Hinzuziehung eines unabhängigen Sachverständigen eine Bewertung des Marktpreises der getauschten Forstflächen zum Zeitpunkt des Abschlusses des Tauschgeschäfts vornehmen würden, wurden zwischen 2014 und 2017 mehrere öffentliche Ausschreibungen zur Auswahl dieses Sachverständigen durchgeführt. Am 16. Oktober 2017 schlugen die bulgarischen Behörden die Agrolesproekt EOOD der Kommission zur Zustimmung vor. Am 26. Oktober 2017 stimmte die Kommission der Auswahl von Agrolesproekt zu. Am 7. November 2017 unterzeichneten die bulgarischen Behörden und Agrolesproekt einen Vertrag über die Erbringung der Dienstleistung der Berechnung des Marktpreises der getauschten Forstflächen.

21 Am 4. September 2018 legten die bulgarischen Behörden der Kommission ihren Bericht über die Bewertung der Marktpreise der getauschten Forstflächen vor.

22 Im Laufe des Jahres 2020 brachte die Kommission in Erfahrung, dass Agrolesproekt ein öffentliches Unternehmen ist und dass die Verwaltungsaufgaben von der Behörde wahrgenommen werden, die die betreffende staatliche Beihilfe gewährt hat, nämlich vom Minister für Landwirtschaft, Ernährung und Forstwirtschaft, und sie stellte fest, dass Agrolesproekt daher nicht die erforderliche Voraussetzung der Unabhängigkeit erfülle.

23 Mit Schreiben vom 22. September 2020 forderte die Kommission die bulgarischen Behörden auf, alle individuellen Bewertungsberichte von Agrolesproekt zu überprüfen, um die Marktpreise der getauschten Forstflächen nach der im Beschluss 2015/456 beschriebenen Methode zu ermitteln und unverzüglich die korrekten Beträge der zurückzufordernden staatlichen Beihilfe zu berechnen.

24 Mit Schreiben vom 2. November 2020 setzten die bulgarischen Behörden die Kommission davon in Kenntnis, dass bei den nationalen Gerichten zahlreiche Klagen gegen die Rückforderungsanordnungen erhoben worden seien und es keinen Verfahrens- oder gesetzlichen Mechanismus gebe, der die Wiederaufnahme oder Einstellung eines laufenden Gerichtsverfahrens ermögliche.

25 Mit Schreiben vom 11. Mai 2021 rechtfertigten die bulgarischen Behörden die Auswahl von Agrolesproekt als Sachverständige.

26 Mit Schreiben vom 12. Juli 2022 teilten die bulgarischen Behörden mit, dass in insgesamt 102 Fällen, in denen die Gewährung einer staatlichen Beihilfe festgestellt worden sei, bislang 66 Gerichtsverfahren im Zusammenhang mit der Rückforderung der Beihilfe eingeleitet worden seien und der Varhoven administrativen sad (Oberstes Verwaltungsgericht, Bulgarien) in zehn Fällen die angefochtenen Rückforderungsanordnungen für nichtig erklärt habe. Die bulgarischen Behörden hätten 21 Rückforderungsanordnungen versandt, von denen zehn bezahlt worden seien und fünf zur Rückabwicklung des Tauschgeschäfts geführt hätten.

27 Im Rahmen einer der oben in Rn. 24 angeführten Klagen wurde der Gerichtshof im Wege eines Vorabentscheidungsersuchens des Administrativen sad Varna (Verwaltungsgericht Varna, Bulgarien) mit Fragen zur Auslegung des Beschlusses 2015/456, von Art. 107 Abs. 1 AEUV in Bezug auf den Begriff „Unternehmen“ und von Art. 16 Abs. 3 der Verordnung 2015/1589 in Bezug auf Kriterien zur Ermittlung der Höhe einer beim Erwerb von Grundstücken im Rahmen eines Tauschs erhaltenen staatlichen Beihilfe unter Berücksichtigung der Modalitäten der Berechnung des Marktpreises für Forstflächen befasst. Der Gerichtshof hat sich zu diesen Fragen im Urteil vom 19. Oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), geäußert.

28 Vor diesem Hintergrund hat die Kommission beschlossen, die vorliegende Klage zu erheben.

Zur Klage

29 Die Kommission stützt ihre Klage auf drei Rügen. Die erste Rüge bezieht sich darauf, dass der Beschluss 2015/456 nicht innerhalb der gesetzten Frist umgesetzt worden sei. Die zweite Rüge bezieht sich darauf, dass hinsichtlich der Rückforderung der betreffenden staatlichen Beihilfe ein sehr bescheidenes Ergebnis vorliege. Die dritte Rüge bezieht sich darauf, dass keine Umstände vorlägen, die die absolute Unmöglichkeit der Umsetzung des Beschlusses 2015/456 belegten.

30 Die Republik Bulgarien beantragt, die Klage als unbegründet abzuweisen.

Vorbemerkungen

31 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs hat der Mitgliedstaat, an den ein Beschluss gerichtet ist, der ihn zur Rückforderung rechtswidriger, für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärter Beihilfen verpflichtet, nach Art. 288 Abs. 4 AEUV alle geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, um die Durchführung dieses Beschlusses sicherzustellen. Er muss die geschuldeten Beträge tatsächlich wiedererlangen, um die Wettbewerbsverzerrung zu beseitigen, die durch den mit diesen Beihilfen verbundenen Wettbewerbsvorteil verursacht wurde (Urteile vom 12. Mai 2021, Kommission/Griechenland [Beihilfen für landwirtschaftliche Erzeuger], C‑11/20, EU:C:2021:380, Rn. 33 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 20. Januar 2022, Kommission/Griechenland [Rückforderung von staatlichen Beihilfen – Ferronickel], C‑51/20, EU:C:2022:36, Rn. 55 und die dort angeführte Rechtsprechung).

32 Gemäß Art. 16 Abs. 3 der Verordnung 2015/1589 hat die Rückforderung einer durch Beschluss der Kommission für rechtswidrig und mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärten Beihilfe, wie sich auch aus dem 25. Erwägungsgrund dieser Verordnung ergibt, unverzüglich und nach den Verfahren des innerstaatlichen Rechts des betreffenden Mitgliedstaats zu erfolgen, sofern diese Verfahren die sofortige und tatsächliche Vollstreckung dieses Beschlusses ermöglichen; diese Bedingung spiegelt die Erfordernisse des in der Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellten Effektivitätsgrundsatzes wider (Urteil vom 15. September 2022, Fossil [Gibraltar], C‑705/20, EU:C:2022:680, Rn. 40). Zu diesem Zweck unternehmen die betreffenden Mitgliedstaaten unbeschadet des Unionsrechts alle in ihren jeweiligen Rechtsordnungen verfügbaren erforderlichen Schritte einschließlich vorläufiger Maßnahmen (Urteil vom 12. Mai 2021, Kommission/Griechenland [Beihilfen für landwirtschaftliche Erzeuger], C‑11/20, EU:C:2021:380, Rn. 34).

33 Daher kann eine verspätete Rückforderung nach Ablauf der gesetzten Frist den Anforderungen des AEU-Vertrags nicht genügen. Insoweit ist nach ständiger Rechtsprechung für die Anwendung von Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV auf jenen Zeitpunkt abzustellen, der in dem Beschluss genannt ist, dessen Nichtumsetzung beanstandet wird, oder gegebenenfalls auf jenen Zeitpunkt, der von der Kommission später festgesetzt wurde (Urteile vom 12. Februar 2015, Kommission/Frankreich, C‑37/14, EU:C:2015:90, Rn. 55 und 56 sowie die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 29. April 2021, Kommission/Spanien [DVB‑T in Kastilien-La Mancha], C‑704/19, EU:C:2021:342, Rn. 50).

34 Schließlich kann nach ständiger Rechtsprechung mit Ausnahme der Fälle, in denen ein Rückforderungsbeschluss nach Art. 263 AEUV für nichtig erklärt worden ist, ein Mitgliedstaat zur Verteidigung gegen eine von der Kommission gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV erhobene Vertragsverletzungsklage nur geltend machen, dass es absolut unmöglich gewesen sei, den ihm gegenüber ergangenen Beschluss ordnungsgemäß durchzuführen (Urteile vom 11. September 2014, Kommission/Deutschland, C‑527/12, EU:C:2014:2193, Rn. 48 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie, in diesem Sinne, vom 12. Mai 2021, Kommission/Griechenland [Beihilfen für landwirtschaftliche Erzeuger], C‑11/20, EU:C:2021:380, Rn. 40 und die dort angeführte Rechtsprechung).

35 Nach der Rechtsprechung ist die Voraussetzung einer absoluten Unmöglichkeit nicht erfüllt, wenn sich der beklagte Mitgliedstaat darauf beschränkt, die rechtlichen, politischen oder praktischen Schwierigkeiten geltend zu machen, mit denen er bei der Durchführung des betreffenden Beschlusses konfrontiert war, ohne gegenüber den betroffenen Unternehmen tatsächlich Schritte zur Rückforderung der staatlichen Beihilfe zu unternehmen und ohne der Kommission andere Modalitäten zur Durchführung des Beschlusses vorzuschlagen, die es ermöglicht hätten, diese Schwierigkeiten zu überwinden (Urteile vom 14. Dezember 2006, Kommission/Spanien, C‑485/03 bis C‑490/03, EU:C:2006:777, Rn. 74 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 12. Mai 2021, Kommission/Griechenland [Beihilfen für landwirtschaftliche Erzeuger], C‑11/20, EU:C:2021:380, Rn. 43 und die dort angeführte Rechtsprechung).

36 Im vorliegenden Fall ist in Bezug auf den maßgeblichen Zeitpunkt, auf den sich die oben in Rn. 33 angeführte Rechtsprechung bezieht, zunächst festzustellen, dass der für die Umsetzung des Beschlusses 2015/456 vorgesehene Zeitpunkt unstreitig der 5. September 2015 war und dass die Republik Bulgarien bei der Kommission keine zusätzliche Frist für diese Umsetzung beantragt hat. Zudem hat, wie oben in Rn. 1 ausgeführt, die Kommission selbst mit ihren Anträgen die Klage darauf beschränkt, dass die Republik Bulgarien ihren sich aus den Art. 4 bis 6 des Beschlusses 2015/456 ergebenden Verpflichtungen nicht innerhalb der vorgeschriebenen Fristen nachgekommen sei. Daher ist im vorliegenden Fall der für die Anwendung von Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV maßgebliche Zeitpunkt der 5. September 2015.

37 Folglich ist das Vorbringen der Kommission im Rahmen ihrer zweiten Rüge, mit dem sie im Wesentlichen zum einen die Unabhängigkeit der am 7. November 2017 als unabhängige Sachverständige ausgewählten Agrolesproekt und zum anderen die Anwendung von – ihrer Auffassung nach – den tatsächlichen Marktpreis nicht widerspiegelnden Bewertungsmethoden in Frage stellt, für die Prüfung der vorliegenden Klage nicht relevant.

38 Unter diesen Umständen sind nur die erste und die dritte Rüge im Licht der oben in den Rn. 31 bis 35 angeführten Rechtsprechung zu prüfen.

Zur ersten Rüge

Vorbringen der Parteien

39 Die Kommission weist darauf hin, dass die Republik Bulgarien am 26. November 2014 eine Aufstellung der Geschäfte angefertigt habe, die die Voraussetzungen der Verordnung Nr. 1998/2006 erfüllten. Zwischen 2014 und 2017 habe die Republik Bulgarien fünf Verfahren zur Auswahl eines Sachverständigen, der die Marktpreise der getauschten Forstflächen habe ermitteln sollen, durchgeführt und bei Ablauf der im Beschluss 2015/456 für dessen Umsetzung gesetzten Frist, d.h. am 5. September 2015, sei die Erstellung der technischen Spezifikationen für eine dritte öffentliche Ausschreibung zur Auswahl eines Sachverständigen noch nicht abgeschlossen gewesen.

40 Die Kommission macht geltend, die Republik Bulgarien habe den Beschluss 2015/456 zum 5. September 2015 nicht durchgeführt, da die betreffende staatliche Beihilfe von ihren Begünstigten nicht zurückgefordert und die in Art. 6 dieses Beschlusses vorgesehenen Verpflichtungen zur Übermittlung von Informationen nicht erfüllt worden seien.

41 Die Republik Bulgarien hält die erste Rüge für nicht stichhaltig.

42 Erstens macht die Republik Bulgarien geltend, dass die große Anzahl von Begünstigten der in Rede stehenden staatlichen Beihilfe eine relevante rechtliche und tatsächliche Schwierigkeit darstelle, die bei der Festlegung einer angemessenen und vertretbaren Frist für die Umsetzung des Beschlusses 2015/456 zu berücksichtigen sei. Die Rückforderung betreffe staatliche Beihilfen, die im Rahmen von 132 Geschäften über den Tausch von Forstflächen, die insgesamt 2.500 Grundstücken entsprächen, gewährt worden seien und deren Berechnung von einer Vielzahl individueller Faktoren abhänge. Zudem umfasse die für die Umsetzung des Beschlusses 2015/456 vorgesehene Frist von zwölf Monaten den Zeitraum, in dem die Begünstigten ihr Recht auf Einlegung eines Rechtsbehelfs gegen Rückzahlungsanordnungen, mit denen eine öffentliche Forderung festgestellt werde, ausüben könnten. Vor den nationalen Gerichten seien 68 Gerichtsverfahren gegen solche Anordnungen eingeleitet worden. Die Wahrnehmung des Anspruchs auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz durch diese Begünstigten sei nicht vom Willen der bulgarischen Regierung abhängig. Daher sei die im Beschluss 2015/456 für dessen Umsetzung festgelegte Frist von zwölf Monaten nicht angemessen.

43 Zweitens macht die Republik Bulgarien geltend, sie habe mit der Erstellung der Leistungsbeschreibung für die öffentliche Ausschreibung zur Benennung des Sachverständigen, der die Marktpreise der getauschten Forstflächen habe bewerten sollen, innerhalb der gesetzten Frist zahlreiche Maßnahmen ergriffen. Das Fehlen eines Angebots im Rahmen der ersten durchgeführten öffentlichen Ausschreibung stelle einen Umstand dar, der sich der Kontrolle der bulgarischen Regierung entziehe. Die nachfolgende, im Jahr 2015 eingeleitete öffentliche Ausschreibung sei auf Ersuchen der Kommission nach einer bei ihren Dienststellen eingereichten Beschwerde aufgehoben worden, ohne dass die Kommission berücksichtigt habe, dass in der Beschwerde bloße Schätzungen und nicht die Preise tatsächlicher Geschäfte genannt worden seien.

44 Zudem weist die Republik Bulgarien darauf hin, dass sie innerhalb der im 180. Erwägungsgrund des Beschlusses 2015/456 festgelegten Fristen eine Aufstellung von 132 im Zeitraum vom 1. Januar 2007 bis 27. Januar 2009 durchgeführten Geschäften über den Tausch von Forstflächen angefertigt habe, die Begünstigten festgestellt habe, von denen die staatliche Beihilfe zurückzufordern sei, und eine Aufstellung der Begünstigten angefertigt habe, die eine De‑minimis-Beihilfe erhalten hätten. Sie habe sich bemüht, eine vollständige und wirksame Umsetzung des Beschlusses 2015/456 sicherzustellen, indem sie für die in den Jahren 2016 und 2017 durchgeführten öffentlichen Ausschreibungen zur Auswahl eines Sachverständigen verlangt habe, dass alle diese 132 Geschäfte geprüft würden und der Marktwert der getauschten Forstflächen ermittelt werde. Die bulgarische Regierung habe einen unabhängigen Sachverständigen ausgewählt, diese Geschäfte geprüft, von denen 103 eine Rückforderung gerechtfertigt hätten, und den genauen Betrag der geschuldeten Beihilfen berechnet. Im Laufe der Jahre 2019 und 2020 habe die bulgarische Regierung 98 Rückzahlungsanordnungen erlassen, um diese Beihilfen zurückzufordern.

45 In ihrer Erwiderung macht die Kommission erstens geltend, dass die Republik Bulgarien den Beschluss 2015/456 innerhalb der darin gesetzten Frist hätte umsetzen müssen, da keine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 Abs. 4 AEUV gegen diesen Beschluss erhoben worden sei. Zudem habe die Republik Bulgarien diese Frist erstmals in ihrer Klagebeantwortung beanstandet.

46 Zweitens stelle die Umsetzung des Beschlusses 2015/456, d.h. die Rückforderung der staatlichen Beihilfe, eine Erfolgs- und keine Handlungspflicht dar. Die bloße Durchführung öffentlicher Ausschreibungen zur Auswahl eines Sachverständigen reiche nicht aus, um den Beschluss als durchgeführt anzusehen. Die Kommission ist u.a. der Ansicht, dass sie nicht für Unregelmäßigkeiten im Zusammenhang mit der Durchführung einer öffentlichen Ausschreibung und der Auswahl des Sachverständigen verantwortlich gemacht werden könne.

47 Drittens lasse der Umstand, dass 98 Rückzahlungsanordnungen erlassen worden seien, nicht den Schluss zu, dass die staatliche Beihilfe zurückgefordert worden sei. Im Fall eines Verfahrens vor den nationalen Gerichten sollten die bulgarischen Behörden, auch die Gerichte, alle in ihrer Rechtsordnung verfügbaren erforderlichen Maßnahmen, einschließlich vorläufiger Maßnahmen, ergreifen, um die sofortige und tatsächliche Umsetzung des Beschlusses 2015/456 zu gewährleisten. Die Verpflichtung, die volle Wirksamkeit dieses Beschlusses zu gewährleisten und zu einem Ergebnis zu gelangen, das mit dem mit ihm verfolgten Ziel im Einklang stehe, setze nämlich voraus, dass die Begünstigten dieser Beihilfe nicht, auch nicht vorläufig, über diese Beihilfe verfügten. Der Umstand, dass das nationale Gerichtsverfahren die Wirkungen der angefochtenen Rückzahlungsanordnung automatisch aussetze und die tatsächliche Rückforderung dieser Beihilfe verhindere, stelle für sich genommen einen Verstoß gegen das Unionsrecht und insbesondere gegen den Effektivitätsgrundsatz bei der Umsetzung des Beschlusses 2015/456 dar.

48 In ihrer Gegenerwiderung macht die Republik Bulgarien erstens geltend, sie sei nicht in der Lage gewesen, die Angemessenheit der im Beschluss 2015/456 für dessen Umsetzung festgelegten Frist zu beurteilen, bevor sie mit den durch diesen Beschluss verursachten Schwierigkeiten konfrontiert gewesen sei. Zudem hätten die bulgarischen Behörden der Kommission bereits in der Vorprüfungsphase gemäß dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit mitgeteilt, dass es unmöglich sei, einen objektiven Vergleich mit den Preisniveaus der auf dem Immobilienmarkt durchgeführten Geschäfte zu ziehen.

49 Zweitens habe die Kommission im Beschluss 2015/456 nicht die von den bulgarischen Behörden übermittelten Informationen zum sich aus den betreffenden notariellen Urkunden ergebenden Wert der Immobilien berücksichtigt, um einen Weg zur Ermittlung des von ihr in diesem Beschluss genannten tatsächlichen Marktpreises zu konzipieren und diesen Behörden vorzuschlagen.

50 Drittens habe die Republik Bulgarien konkrete Maßnahmen ergriffen, um sicherzustellen, dass die Begünstigten der staatlichen Beihilfe nicht, auch nicht vorübergehend, über diese Beihilfe verfügten. So hätten diese gemäß einem 2009 erlassenen Moratorium nur das bloße Eigentum an den vom Staat erhaltenen Forstflächen innegehabt, ohne auf diesen Flächen Bauwerke errichten zu können, was den Wert dieser Flächen mindere. Diese Begünstigten erlitten selbst einen Verlust, so dass keine wirkliche Wettbewerbsverzerrung vorliege. Der Kommission sei es somit in keiner Weise gelungen, nachzuweisen, dass dieses Moratorium keine wirksame Maßnahme zur Umsetzung des Beschlusses 2015/456 darstelle.

Würdigung durch den Gerichtshof

51 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass im vorliegenden Fall der maßgebliche Zeitpunkt für die Anwendung von Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV der 5. September 2015 ist.

52 Es ist unstreitig, dass die bulgarischen Behörden am 17. Oktober 2014 eine Aufstellung von Geschäften über den Tausch von Forstflächen, die die Voraussetzungen für die Einstufung als „De‑minimis“-Beihilfen erfüllten, übermittelten. Die Republik Bulgarien macht geltend, die Kommission habe den bulgarischen Behörden am 22. Oktober 2014 mitgeteilt, dass diese Aufstellung ordnungsgemäß angefertigt worden sei, was die Kommission in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat.

53 Folglich ist festzustellen, dass die Kommission der Ansicht war, die Geschäfte über den Tausch von Forstflächen in dieser Aufstellung seien als „De‑minimis-Beihilfen“ anzusehen und dürften im Rahmen der Umsetzung des Beschlusses 2015/456 von den bulgarischen Behörden nicht zurückgefordert werden.

54 Was als Erstes die in den Art. 4 und 5 des Beschlusses 2015/456 vorgesehene Verpflichtung zur Rückforderung der staatlichen Beihilfe betrifft, ist festzustellen, dass die Republik Bulgarien ihre Verpflichtung zur Rückforderung dieser Beihilfe nie bestritten und konkrete Schritte im Hinblick auf diese Rückforderung unternommen hat.

55 Zum einen geht jedoch aus den Schriftsätzen der Republik Bulgarien hervor, dass die Rückabwicklungen von sechs Geschäften über den Tausch von Forstflächen frühestens im Laufe des Jahres 2020 stattfanden.

56 Zum anderen ist darauf hinzuweisen, dass die bulgarischen Behörden in einer vom Gerichtshof an sie gerichteten Frage zur schriftlichen Beantwortung ersucht worden sind, die Geschäfte über den Tausch von Forstflächen anzugeben, die zu einer tatsächlichen Rückforderung der gewährten staatlichen Beihilfen auf andere Weise als durch die Rückabwicklung des Tauschgeschäfts und in Höhe eines Betrags, dem die Kommission zugestimmt hat, geführt haben. In Beantwortung dieser Frage hat die Republik Bulgarien eine Aufstellung dieser Geschäfte übermittelt, aus der hervorgeht, dass die Rückforderungen alle nach dem 5. September 2015 lagen.

57 Die Republik Bulgarien macht insoweit nicht geltend, dass sie vor dem 5. September 2015 tatsächlich Beträge zurückgefordert habe, die der im Beschluss 2015/456 festgestellten staatlichen Beihilfe entsprächen.

58 Folglich ist in Bezug auf die Tauschgeschäfte, die nicht in der oben in Rn. 53 genannten Aufstellung aufgeführt sind, festzustellen, dass die Republik Bulgarien am 5. September 2015, wie die Kommission geltend macht, die staatliche Beihilfe nicht einmal teilweise gemäß den Art. 4 und 5 des Beschlusses 2015/456 tatsächlich zurückgefordert hatte.

59 Das Vorbringen der Republik Bulgarien vermag diese Feststellung nicht in Frage zu stellen.

60 Erstens ist das Vorbringen der Republik Bulgarien, dass die im Beschluss 2015/456 für seine Umsetzung festgelegte Frist nicht angemessen gewesen sei, zurückzuweisen, soweit dieses Vorbringen implizit darauf abzielt, im Rahmen der vorliegenden Klage eine Einrede der Rechtswidrigkeit dieses Beschlusses zu erheben.

61 Nach ständiger Rechtsprechung kann sich ein Mitgliedstaat zur Verteidigung gegen eine Vertragsverletzungsklage, die darauf gestützt ist, das ein Beschluss nicht durchgeführt wurde, nämlich nicht darauf berufen, dass dieser Beschluss rechtswidrig sei, wobei dies nicht gilt, wenn der Beschluss als inexistent zu betrachten ist. Die Rechtswidrigkeit eines solchen Unionsrechtsakts ist in einem anderen Verfahren – dem einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV – geltend zu machen (vgl. u.a. Urteile vom 12. Februar 2015, Kommission/Frankreich, C‑37/14, EU:C:2015:90, Rn. 77 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie, in diesem Sinne, vom 29. April 2021, Kommission/Spanien [DVB‑T in Kastilien-La Mancha], C‑704/19, EU:C:2021:342, Rn. 69 und die dort angeführte Rechtsprechung). Die Republik Bulgarien hat jedoch keine Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses 2015/456 erhoben, und ihr Vorbringen enthält nichts, was den Bestand dieses Beschlusses in Frage stellen könnte.

62 Wie oben in Rn. 36 festgestellt, ist zudem unstreitig, dass die Republik Bulgarien keine Verlängerung der im Beschluss 2015/456 für dessen Umsetzung vorgesehenen Frist beantragt hat.

63 Soweit das oben in Rn. 60 wiedergegebene Vorbringen der Republik Bulgarien dahin zu verstehen ist, dass damit geltend gemacht werden soll, es sei unmöglich gewesen, den Beschluss 2015/456 innerhalb der gesetzten Frist umzusetzen, wird dieses Vorbringen im Rahmen der dritten Rüge geprüft.

64 Zweitens ist, soweit die Republik Bulgarien geltend macht, sie habe innerhalb der gesetzten Frist zahlreiche Maßnahmen ergriffen, nämlich im Wesentlichen die Leistungsbeschreibung für die öffentliche Ausschreibung zur Auswahl eines Sachverständigen, der die Marktpreise der getauschten Forstflächen habe bewerten sollen, erstellt und die öffentlichen Ausschreibungen eingeleitet, für die in den Jahren 2016 und 2017 durchgeführten öffentlichen Ausschreibungen verlangt, dass 132 Tauschgeschäfte geprüft würden und der Marktwert der getauschten Forstflächen ermittelt werde, den genauen Betrag der erhaltenen Beihilfen berechnet und Rückzahlungsanordnungen für diese Beihilfen erlassen, festzustellen, dass unabhängig vom tatsächlichen Zeitpunkt, zu dem diese Maßnahmen ergriffen wurden, keine dieser Maßnahmen eine tatsächliche Rückforderung der Beträge der staatlichen Beihilfe gemäß den Art. 4 und 5 des Beschlusses 2015/456 darstellt, da sich aus diesem Beschluss eine Erfolgspflicht ergibt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. April 2011, Kommission/Polen, C‑331/09, EU:C:2011:250, Rn. 56 und 57 sowie dort angeführte Rechtsprechung).

65 Drittens ist das Vorbringen der Republik Bulgarien, wonach konkrete Maßnahmen ergriffen worden seien, um sicherzustellen, dass die Begünstigten der staatlichen Beihilfe nicht, auch nicht vorübergehend, über diese Beihilfe verfügten, zurückzuweisen, da diese Maßnahmen nicht als Maßnahmen zur Umsetzung des Beschlusses 2015/456 angesehen werden können.

66 Die Republik Bulgarien macht nämlich geltend, dass diese Begünstigten nach dem Ergreifen dieser Maßnahmen nur noch das „bloße Eigentum“ an den Forstflächen, die sie vom Staat erhalten hätten, innegehabt hätten, ohne auf diesen Flächen Bauwerke gleich welcher Art errichten zu können, was den Wert dieser Flächen mindere.

67 Zum einen sind diese Maßnahmen jedoch, wie aus den Schriftsätzen der Republik Bulgarien hervorgeht und sich in der mündlichen Verhandlung gezeigt hat, vor dem Erlass des Beschlusses 2015/456 ergriffen worden, da die bulgarischen Behörden, nachdem sie 2009 ein Moratorium für die Umwidmung der getauschten Flächen eingeführt hatten, mit einem 2011 erlassenen Gesetz die Bebauung dieser Flächen verboten haben.

68 Zum anderen ist, da die behördliche Genehmigung einer Umwidmung der vom Staat erhaltenen Flächen im Beschluss 2015/456 nicht als staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV angesehen wurde, insoweit mithin keine Beihilfe zurückzufordern. Zudem lässt der Umstand, dass auf den vom Staat im Wege eines Tauschs von Forstflächen übertragenen Flächen nicht gebaut werden darf, nicht den Schluss zu, dass der wirtschaftliche Vorteil, der dem Beschluss 2015/456 zufolge aus einem solchen Tausch gezogen wird, nicht mehr besteht.

69 Was als Zweites die in Art. 6 des Beschlusses 2015/456 vorgesehene Verpflichtung betrifft, wonach die Republik Bulgarien gehalten war, binnen vier, acht und zwölf Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses eine Reihe von Informationen zu übermitteln, trägt dieser Mitgliedstaat vor, dass er innerhalb der im 180. Erwägungsgrund des Beschlusses 2015/456 vorgesehenen Fristen eine Aufstellung von 132 im Zeitraum von 2007 bis 2009 durchgeführten Geschäften über den Tausch von Forstflächen angefertigt habe, die Begünstigten, von denen die staatliche Beihilfe zurückzufordern sei, festgestellt habe und eine Aufstellung der Begünstigten, die eine De‑minimis-Beihilfe erhalten hätten, angefertigt habe.

70 Unabhängig davon, wann diese Maßnahmen getroffen wurden, ist festzustellen, dass ihr Ergreifen nicht den Schluss zulässt, dass die Republik Bulgarien die Informationen übermittelt hat, die sie gemäß Art. 6 des Beschlusses 2015/456 der Kommission vorzulegen hatte.

71 Diese Maßnahmen entsprechen nämlich nicht den in Art. 6 Abs. 1 bis 3 des Beschlusses 2015/456 beschriebenen Informationen. Da, wie sich oben aus den Rn. 54 bis 68 ergibt, die Republik Bulgarien die staatliche Beihilfe nicht, auch nicht teilweise, innerhalb der im Beschluss 2015/456 vorgesehenen Frist tatsächlich zurückgefordert hat, kann zudem nicht davon ausgegangen werden, dass sie der Kommission vor dem 5. September 2015 alle in Art. 6 Abs. 4 dieses Beschlusses genannten Maßnahmen und Informationen vorgelegt hat.

72 Nach alledem ist der ersten Rüge stattzugeben.

Zur dritten Rüge

Vorbringen der Parteien

73 Die Kommission weist darauf hin, dass die Mitgliedstaaten nachweisen müssten, dass sie sich redlich bemüht hätten, die staatliche Beihilfe zurückzufordern und gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV mit ihr zusammenzuarbeiten, um etwaige Schwierigkeiten zu überwinden. Dies sei hier jedoch nicht der Fall. Der Beschluss 2015/456 sei nach den der Kommission vorliegenden Informationen am Tag der Einreichung ihrer Klageschrift noch nicht vollständig durchgeführt gewesen.

74 Als Erstes macht die Kommission geltend, 66 der 102 Begünstigten der staatlichen Beihilfe hätten die Rückzahlungsanordnungen vor den nationalen Gerichten angefochten, was zu zusätzlichen Verzögerungen bei der Umsetzung des Beschlusses 2015/456 und unter Umständen zu neuen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren geführt habe.

75 Zum einen seien die zuständigen nationalen Behörden und die nationalen Gerichte verpflichtet, die volle Wirksamkeit des Beschlusses 2015/456 zu gewährleisten und zu einem Ergebnis zu gelangen, das mit dem mit dem Beschluss verfolgten Ziel im Einklang stehe, nämlich zu gewährleisten, dass die Begünstigten der staatlichen Beihilfe nicht, auch nicht vorläufig, über die der staatlichen Beihilfe entsprechenden Mittel verfügten. Die nationalen Gerichte könnten daher keine Methode zur Berechnung der Höhe dieser Beihilfe anwenden, die zur Folge habe, dass der in diesem Beschluss festgestellte wirtschaftliche Vorteil neutralisiert werde. Zudem mache die Republik Bulgarien nicht geltend, dass die Vollstreckung einer Anordnung zur Rückzahlung der staatlichen Beihilfe aufgrund von Zweifeln an der Gültigkeit des Beschlusses 2015/456 ausgesetzt worden sei, unabhängig davon, ob diese Zweifel von diesem Mitgliedstaat im Rahmen einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV oder von nationalen Gerichten herrührten.

76 Zum anderen sei, soweit die Republik Bulgarien davon ausgehe, dass nach bulgarischem Recht nicht in laufende Gerichtsverfahren eingegriffen werden dürfe oder rechtskräftige Entscheidungen nicht in Zweifel gezogen werden dürften, ein nationales Gericht verpflichtet, für die volle Wirksamkeit der Bestimmungen des Unionsrechts Sorge zu tragen, indem es erforderlichenfalls jede entgegenstehende Bestimmung des nationalen Rechts aus eigener Entscheidungsbefugnis unangewendet lasse. Somit sei die Rechtskraft der Entscheidungen nationaler Gerichte, die die Rückforderung der Beihilfe de facto neutralisierten, kein Umstand, der auf eine absolute Unmöglichkeit der Umsetzung eines Beschlusses der Kommission hindeute.

77 Als Zweites führt die Kommission aus, der Mitgliedstaat müsse, um seiner Verpflichtung zur Rückforderung der betreffenden staatlichen Beihilfe nachzukommen, neue Rechtsakte erlassen oder nationale Rechtsvorschriften unangewendet lassen, die ihn daran hinderten, den Beschluss, mit dem die Rückforderung einer rechtswidrigen und mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfe angeordnet werde, umzusetzen und die aufgetretenen Schwierigkeiten schnell zu überwinden. Daher müssten die von den gerichtlichen Sachverständigen angewandten Ergänzenden Bestimmungen zum Staatseigentumsgesetz, geändert oder außer Acht gelassen werden, um dem Beschluss 2015/456 volle Wirksamkeit zu verschaffen, was allein in die Zuständigkeit der Republik Bulgarien falle.

78 Die Republik Bulgarien hält die dritte Rüge für nicht stichhaltig.

79 Als Erstes macht die Republik Bulgarien geltend, dass es Agrolesproekt aufgrund der geringen Zahl von Geschäften zwischen Privatpersonen objektiv unmöglich gewesen sei, ähnliche Geschäfte auf dem Markt zu finden, um die Marktpreise der getauschten Forstflächen zu bewerten, die den – von der Kommission nicht untermauerten – Behauptungen über einen „tatsächlichen Marktpreis“ gerecht werden könnten.

80 Als Zweites macht die Republik Bulgarien geltend, die nationalen Gerichte hätten Rückzahlungsanordnungen auf der Grundlage von Gutachten gerichtlicher Sachverständiger für nichtig erklärt, die gemäß den nationalen Bewertungskriterien in § 1a Nrn. 2 und 4 der Ergänzenden Bestimmungen zum Staatseigentumsgesetz erstattet worden seien. Insoweit ergebe sich aus dem Urteil vom 19. Oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, Rn. 60), dass dieser § 1a Nrn. 2 und 4 mit Art. 107 Abs. 1 AEUV und mit Art. 16 Abs. 3 der Verordnung 2015/1589 vereinbar sei. Folglich stünden die Entscheidungen der bulgarischen Gerichte im Einklang mit dem Unionsrecht.

81 Zudem habe der Varhoven administrativen sad (Oberstes Verwaltungsgericht, Bulgarien) in seinen Urteilen, die am Tag der Einreichung der Klagebeantwortung der Republik Bulgarien ergangen seien, die Möglichkeit, umgewidmete Flächen zu nutzen, entschieden abgelehnt. Da aber nach ständiger Rechtsprechung die absolute Unmöglichkeit der Umsetzung rechtlicher Art sein könne, so sie sich aus Entscheidungen nationaler Gerichte ergebe und sofern diese Entscheidungen mit dem Unionsrecht vereinbar seien, folge daraus, dass die Republik Bulgarien im vorliegenden Fall mit einer solchen Unmöglichkeit konfrontiert gewesen sei.

82 Als Drittes macht die Republik Bulgarien geltend, sie habe innerhalb der gesetzten Frist die mit der Rückforderung der staatlichen Beihilfe verbundenen Probleme der Kommission zur Beurteilung vorgelegt und um Hinweise ersucht, um die nationalen Gerichte zu verpflichten, diesen nachzukommen. Da die Kommission ihr diese Hinweise nicht erteilt und damit gegen ihre Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit verstoßen habe, hätten die Prozessvertreter des Ministers für Landwirtschaft, Ernährung und Forstwirtschaft im Rahmen von Rechtsbehelfsverfahren gegen die Rückzahlungsanordnungen beantragt, ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof zu richten, was zum Urteil vom 19. Oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), geführt habe, mit dem den bulgarischen Behörden neue Möglichkeiten eingeräumt worden seien, Folgemaßnahmen zur Überwindung der Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Umsetzung des Beschlusses 2015/456 zu ergreifen.

83 Als Viertes weist die Republik Bulgarien darauf hin, dass die Kommission weder im Beschluss 2015/456 noch in einem späteren Stadium eine spezifische Methode zur Bewertung der Marktpreise der getauschten Forstflächen angegeben habe. Was ferner das Vorbringen der Kommission zur fehlenden Zuverlässigkeit der erstellten Bewertungen angehe, so nenne sie weder in ihrer Klageschrift noch in deren Anlagen einen genau oder ungefähr bezifferten Wert des „tatsächlichen Marktpreises“.

84 In ihrer Erwiderung weist die Kommission als Erstes darauf hin, dass sich aus dem Urteil vom 19. Oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), weder ergebe, dass die nationalen Gerichte den Betrag der staatlichen Beihilfe in einer Weise berechneten, die zur Umsetzung des Beschlusses 2015/456 führe, noch, dass die sich aus dem Staatseigentumsgesetz ergebende Methode zu einer korrekten Berechnung des tatsächlichen Marktpreises führe. Der Gerichtshof habe festgestellt, das nationale Gericht müsse zum einen die Unterbewertung der in notariellen Urkunden genannten Preise und zum anderen die unzureichende Anzahl von Verkäufen, die entsprechend in Betracht gezogen werden können, um einen zuverlässigen Vergleich zu ermöglichen, berücksichtigen. Aus einem Urteil des Varhoven administrativen sad (Oberstes Verwaltungsgericht) vom 20. April 2021 gehe jedoch hervor, dass diese beiden Faktoren bei der Anwendung der sich aus dem Staatseigentumsgesetz ergebenden Methode nicht berücksichtigt worden seien.

85 Überdies sei offensichtlich, dass die Entscheidungen der nationalen Gerichte nicht mit dem Unionsrecht in Einklang stünden, da die gerichtlichen Sachverständigen, die die Marktpreise der getauschten Forstflächen u.a. auf der Grundlage der in den notariellen Urkunden enthaltenen Angaben berechnet hätten, die Rückforderung der staatlichen Beihilfe in 58 Fällen neutralisiert hätten.

86 Als Zweites vertritt die Kommission die Auffassung, sie sei nicht verpflichtet, eine Lösung für die angebliche rechtliche Unmöglichkeit der Rückforderung einer rechtswidrigen staatlichen Beihilfe in der innerstaatlichen Rechtsordnung zu finden. Der Begriff „absolute rechtliche Unmöglichkeit“ sei streng zu verstehen, um den Vorrang und die Wirksamkeit des Unionsrechts nicht zu beeinträchtigen, und könne sich nicht aus dem Bestehen eines nationalen rechtlichen Rahmens ergeben, der einer tatsächlichen Rückforderung entgegenstehe. Zudem gäben die Erwägungsgründe 172 bis 179 des Beschlusses 2015/456 der Republik Bulgarien mehrere Möglichkeiten, um der Komplexität der Rückforderung der staatlichen Beihilfe Rechnung zu tragen.

87 Als Drittes weist die Kommission darauf hin, dass die Republik Bulgarien am Tag der Einreichung der Erwiderung Daten nur zu im Rahmen anhängiger nationaler Gerichtsverfahren berechneten Beträgen der staatlichen Beihilfe vorgelegt habe. Dagegen seien ihr endgültige Daten zur Berechnung der zurückzufordernden Beträge nicht bekannt.

88 In ihrer Gegenerwiderung trägt die Republik Bulgarien vor, sie habe Art. 6 der Naredba za otsenka na pozemleni imoti v gorski teritorii (Verordnung über die Bewertung von Flächen in Waldgebieten, DV Nr. 63 vom 16. August 2011) in geänderter und ergänzter Fassung (DV Nr. 34 vom 3. Mai 2016) geändert, um den Beschluss 2015/456 umzusetzen. Zu den in den Bewertungsgutachten der Agrolesproekt festgestellten Marktpreisen der getauschten Forstflächen sei man aufgrund dieser Änderung und trotz der unzureichenden Zahl ähnlicher Geschäfte auf dem Markt gelangt.

89 Es liege auch eine absolute rechtliche Unmöglichkeit vor, die sich aus der Anwendung von § 1a Nrn. 2 und 4 der Ergänzenden Bestimmungen zum Staatseigentumsgesetz durch die nationalen Gerichte ergebe, was mit dem Urteil vom 19. Oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), vereinbar sei. Die in diesen Bestimmungen aufgestellten Kriterien verlangten, dass die Sachverständigen ähnliche Geschäfte auf dem Markt anhand notarieller Urkunden über diese Geschäfte, die als tatsächliche Verkäufe von Gütern mit ähnlichen Merkmalen angesehen würden, prüften.

Würdigung durch den Gerichtshof

90 Erstens ist, soweit die Republik Bulgarien geltend macht, die Kommission habe im Beschluss 2015/456 oder zu einem späteren Zeitpunkt weder eine spezifische Methode zur Bewertung der Marktpreise der getauschten Forstflächen noch einen genau oder ungefähr bezifferten Wert des „tatsächlichen Marktpreises“ angegeben, darauf hinzuweisen, dass die Kommission tatsächlich drei Methoden angegeben hat, die die Republik Bulgarien zur Umsetzung des Beschlusses 2015/456 hätte anwenden können und die in den Erwägungsgründen 173 bis 177 dieses Beschlusses dargestellt sind.

91 Eine im 177. Erwägungsgrund des Beschlusses 2015/456 genannte Methode sieht die Rückabwicklung des Geschäfts über den Tausch von Forstflächen vor. Die beiden anderen in den Erwägungsgründen 173 bis 176 dieses Beschlusses dargelegten Methoden betreffen die Bestimmung des Betrags der zurückzufordernden staatlichen Beihilfe auf der Grundlage entweder der zum Zeitpunkt der Tauschgeschäfte geltenden Marktpreise, die in dem von der Republik Bulgarien vorgelegten Schriftsatz 2014/032997 angegeben sind, oder der Festsetzung dieses Betrags durch einen unabhängigen Sachverständigen nach der Bewertung des Marktpreises dieser Flächen.

92 Unter diesen Umständen war die Kommission, die nicht verpflichtet war, die zurückzufordernde Beihilfe zu quantifizieren, entgegen dem Vorbringen der Republik Bulgarien im Beschluss 2015/456 oder zu einem späteren Zeitpunkt weder gehalten, genauere Modalitäten für die Bewertung der Marktpreise der getauschten Forstflächen noch einen genau oder ungefähr bezifferten Wert des „tatsächlichen Marktpreises“ festzulegen.

93 Zweitens ist, soweit sich die Republik Bulgarien darauf beruft, dass es Agrolesproekt objektiv unmöglich gewesen sei, ähnliche Geschäfte auf dem Markt zu finden, um die Marktpreise der getauschten Flächen zu bewerten, zum einen darauf hinzuweisen, dass, wie oben in Rn. 91 ausgeführt, die im 176. Erwägungsgrund des Beschlusses 2015/456 vorgesehene Möglichkeit, auf eine Bewertung dieser Preise mit Hilfe eines Sachverständigen zurückzugreifen, nicht die einzige mögliche Methode zur Bewertung des Betrags der zurückzufordernden staatlichen Beihilfe darstellte, und zum anderen darauf, dass, sofern die von diesem Sachverständigen vorgenommene Bewertung mit diesem Beschluss vereinbar war, diese Bewertung nicht auf der anderen oben in Rn. 91 erwähnten Methode basieren musste. Obwohl die Kommission der Auswahl der Agrolesproekt zugestimmt hatte, wurde die Entscheidung, eine Bewertung mit Hilfe eines Sachverständigen vorzunehmen, somit nicht durch den Beschluss 2015/456 vorgegeben, sondern ergibt sich aus einer Entscheidung der bulgarischen Behörden.

94 Hierzu ist festzustellen, dass, wie der Generalanwalt in den Nrn. 64, 89 und 90 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, der Sachverständige ein öffentliches Unternehmen sein durfte und dass die Republik Bulgarien beim Stand des Unionsrechts und der Entscheidungspraxis der Kommission keinen Grund hatte, die Kommission darüber zu unterrichten, dass Agrolesproekt ein u.a. vom Ministerium für Landwirtschaft, Ernährung und Forstwirtschaft kontrolliertes öffentliches Unternehmen war.

95 Zudem sind die von der Republik Bulgarien geltend gemachten Schwierigkeiten, ähnliche Geschäfte auf dem Markt zu finden, um die Marktpreise der getauschten Flächen zu bewerten, praktischer Natur und waren diesem Mitgliedstaat bekannt, da er dies, wie im Beschluss 2015/456 ausgeführt, der Kommission im Verwaltungsverfahren mitgeteilt hatte. Nach der oben in Rn. 35 angeführten Rechtsprechung lassen solche Schwierigkeiten jedoch nicht die Annahme zu, dass die Voraussetzung des Vorliegens einer absoluten Unmöglichkeit, den Beschluss 2015/456 umzusetzen, im vorliegenden Fall erfüllt ist.

96 Drittens ist, soweit sich die Republik Bulgarien darauf beruft, dass gegen die erlassenen Rückzahlungsanordnungen vor den nationalen Gerichten Klagen anhängig seien, festzustellen, dass sie nicht geltend macht, dass im Rahmen dieser Verfahren Maßnahmen ergriffen worden seien, damit die Begünstigten nicht, auch nicht vorläufig, in den Genuss der betreffenden Beihilfe kommen. Zudem macht die Republik Bulgarien nicht geltend, dass die Gültigkeit des Beschlusses 2015/456 im Rahmen solcher Klagen in Frage gestellt worden sei.

97 Daher lassen nach der oben in Rn. 35 angeführten Rechtsprechung diese rechtlichen Schwierigkeiten nicht die Annahme zu, dass im vorliegenden Fall die Voraussetzung des Vorliegens einer absoluten Unmöglichkeit, den Beschluss 2015/456 umzusetzen, erfüllt ist.

98 Viertens ist das Vorbringen der Republik Bulgarien zurückzuweisen, soweit sie sich auf die absolute rechtliche Unmöglichkeit der Umsetzung des Beschlusses 2015/456 beruft, die sich aus mit dem Unionsrecht im Einklang stehenden Entscheidungen nationaler Gerichte nach dem Urteil vom 19. Oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), ergebe.

99 Insoweit hat der Gerichtshof festgestellt, dass Art. 107 Abs. 1 AEUV und Art. 16 Abs. 3 der Verordnung 2015/1589 nicht von vornherein Kriterien zur Ermittlung der Höhe einer beim Erwerb von Grundstücken im Rahmen eines Tauschs von Forstflächen erhaltenen staatlichen Beihilfe, wie sie in § 1a Nrn. 2 und 4 der Ergänzenden Bestimmungen zum Staatseigentumsgesetz vorgesehen sind, entgegenstehen, die auf die Durchschnittspreise der für Grundstücke, die ähnliche Merkmale wie die zu bewertenden Grundstücke aufweisen und in deren Nähe belegen sind, registrierten Immobiliengeschäfte abstellen, bei denen mindestens eine der Parteien ein Gewerbetreibender ist und die innerhalb von zwölf Monaten vor der Bewertung abgeschlossen wurden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, Rn. 56 und 60).

100 Der Gerichtshof hat jedoch hinzugefügt, dass die Anwendung solcher Kriterien mit dem Beschluss der Kommission über die Rückforderung der staatlichen Beihilfe vereinbar sein muss und sich anhand von ihnen der Marktwert dieser Flächen zum Zeitpunkt des Tauschgeschäfts ermitteln lassen muss. Insoweit hat der Gerichtshof, wie die Republik Bulgarien im Übrigen ausführt, klargestellt, dass das vorlegende Gericht insbesondere zu prüfen hat, ob der Umstand, dass die Preise für Immobiliengeschäfte in der Praxis unterbewertet würden, um die Höhe der Steuern und Notargebühren zu senken, und der von der bulgarischen Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen angeführte Umstand, dass die Verkäufe, die entsprechend herangezogen werden könnten, keine ausreichende Grundlage für einen zuverlässigen Vergleich böten, tatsächlich zutreffen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, Rn. 56, 58 und 60).

101 Die von der Republik Bulgarien geltend gemachten Schwierigkeiten, die sich im Wesentlichen aus der Notwendigkeit ergäben, § 1a Nrn. 2 und 4 der Ergänzenden Bestimmungen zum Staatseigentumsgesetz anzuwenden, obwohl es schwer sei, ähnliche Geschäfte auf dem Markt zu finden, um Bewertungen der Marktpreise der getauschten Flächen vorzunehmen, sind rechtliche und praktische Schwierigkeiten. Allerdings ergeben sich diese Schwierigkeiten, wie bereits oben in Rn. 93 ausgeführt, zum einen aus der Entscheidung der bulgarischen Behörden, eine Methode zur Berechnung des Betrags der zurückzufordernden Beihilfe anzuwenden, die auf der Feststellung des Marktpreises der betreffenden Flächen mit Hilfe eines Sachverständigen beruht. Soweit zum anderen die Anwendung von § 1a Nrn. 2 und 4 der Ergänzenden Bestimmungen zum Staatseigentumsgesetz die Umsetzung des Beschlusses 2015/456 erschwerte, oblag es den bulgarischen Behörden, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um nicht mit derartigen Schwierigkeiten bei der Umsetzung konfrontiert zu sein und so für seine volle Wirksamkeit Sorge zu tragen.

102 Wie der Gerichtshof im Urteil vom 19. Oktober 2023, Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, Rn. 55 und die dort angeführte Rechtsprechung), ausgeführt hat, ist das nationale Gericht, wenn eine Bewertungsmethode zu einem vom Marktwert abweichenden Ergebnis führt, gemäß der allen staatlichen Organen einschließlich der nationalen Gerichte obliegenden Verpflichtung, eine gegen das Unionsrecht verstoßende Bestimmung des nationalen Rechts außer Anwendung zu lassen, gehalten, diese Bewertungsmethode unangewendet zu lassen.

103 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass es Sache der Kommission ist, mit konkreten und genauen Beweisen nachzuweisen, dass der von den bulgarischen Behörden ermittelte Marktpreis es nicht ermöglicht, eine Rückforderung der staatlichen Beihilfe im Rahmen der Umsetzung des Beschlusses 2015/456 sicherzustellen.

104 Fünftens ist das Vorbringen der Republik Bulgarien zurückzuweisen, soweit diese geltend macht, dass die im Beschluss 2015/456 festgelegte Frist für seine Umsetzung nicht angemessen gewesen sei, und soweit es, wie oben in Rn. 63 ausgeführt, dahin zu verstehen ist, dass damit geltend gemacht werden soll, es sei unmöglich gewesen, den Beschluss 2015/456 innerhalb der gesetzten Frist umzusetzen. Wie oben in Rn. 36 ausgeführt, hat die Republik Bulgarien bei der Kommission nämlich keine zusätzliche Frist für diese Umsetzung beantragt.

105 Daher ist festzustellen, dass die Verzögerung bei der Umsetzung des Beschlusses 2015/456 nicht gerechtfertigt ist und der dritten Rüge stattzugeben ist.

106 Nach alledem ist, da der ersten und der dritten Rüge stattzugeben ist, festzustellen, dass die Republik Bulgarien dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 4 bis 6 des Beschlusses 2015/456 und dem AEU-Vertrag verstoßen hat, dass sie nicht innerhalb der vorgeschriebenen Fristen alle zur Umsetzung dieses Beschlusses erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat.

Kosten

107 Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Republik Bulgarien mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Achte Kammer) für Recht erkannt und entschieden: