DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION –

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf die Artikel 113 und 115,

auf Vorschlag der Europäischen Kommission,

nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente,

nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments [1] ,

nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses [2],

gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren,

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1) Um neue Initiativen im Bereich der Steuertransparenz auf Unionsebene zu berücksichtigen, wurde die Richtlinie 2011/16/EU des Rates [3] in den vergangenen Jahren mehrfach geändert. So wurde mit der Richtlinie 2014/107/EU des Rates [4] der von der Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) entwickelte gemeinsame Meldestandard für Informationen über Finanzkonten (im Folgenden „gemeinsamer Meldestandard“) innerhalb der Union eingeführt. Der gemeinsame Meldestandard schreibt den automatischen Informationsaustausch über Finanzkonten von steuerlich nicht ansässigen Personen vor und errichtet einen weltweiten Rahmen für diesen Austausch. Die Richtlinie 2011/16/EU wurde durch die Richtlinie (EU) 2015/2376 des Rates [5] geändert, in der der automatische Informationsaustausch über grenzüberschreitende Vorbescheide festgelegt wurde, sowie durch die Richtlinie (EU) 2016/881 des Rates [6] zum verpflichtenden Informationsaustausch über die länderbezogene Berichterstattung multinationaler Unternehmen zwischen Steuerbehörden. Angesichts des Nutzens, den Informationen über Geldwäsche für Steuerbehörden haben können, wurde mit der Richtlinie (EU) 2016/2258 des Rates [7] die Verpflichtung für die Mitgliedstaaten eingeführt, den Steuerbehörden Zugang zu den Verfahren zur Erfüllung der Sorgfaltspflichten der Finanzinstitute gemäß der Richtlinie (EU) 2015/849 des Europäischen Parlaments und des Rates [8] zu gewähren. Obwohl die Richtlinie 2011/16/EU mehrfach geändert wurde, um die Mittel der Steuerbehörden zur Reaktion auf aggressive Steuerplanung auszuweiten, müssen bestimmte spezifische Transparenzaspekte des bestehenden Rahmens für die Besteuerung noch verstärkt werden.

(2) Für die Mitgliedstaaten wird es immer schwieriger, ihre nationalen Steuerbemessungsgrundlagen gegen Aushöhlung zu schützen, da die Steuerplanungsstrukturen immer ausgefeilter werden und sich häufig die höhere Mobilität von Kapital und Personen im Binnenmarkt zunutze machen. Derartige Strukturen umfassen häufig Gestaltungen, die für mehrere Hoheitsgebiete gemeinsam entwickelt werden und durch die steuerpflichtige Gewinne in Staaten mit vorteilhafteren Steuersystemen verlagert werden oder die eine Verringerung der Gesamtsteuerbelastung der Steuerpflichtigen bewirken. Infolgedessen kommt es häufig zu einem beträchtlichen Rückgang der Steuereinnahmen in den Mitgliedstaaten, was diese wiederum daran hindert, eine wachstumsfreundliche Steuerpolitik zu verfolgen. Es ist daher von entscheidender Bedeutung, dass die Steuerbehörden der Mitgliedstaaten umfassende und relevante Informationen über potenziell aggressive Steuergestaltungen erhalten. Diese Informationen würden die Behörden in die Lage versetzen, zeitnah gegen schädliche Steuerpraktiken vorzugehen und Schlupflöcher durch den Erlass von Rechtsvorschriften oder durch die Durchführung geeigneter Risikoabschätzungen sowie durch Steuerprüfungen zu schließen. Die Tatsache, dass Steuerbehörden nicht auf eine gemeldete Gestaltung reagieren, sollte jedoch nicht die Anerkennung der Gültigkeit oder der steuerlichen Behandlung dieser Gestaltung implizieren.

(3) Angesichts der Tatsache, dass die meisten potenziell aggressiven Steuerplanungsgestaltungen mehr als ein Hoheitsgebiet betreffen, würde die Offenlegung von Informationen über derartige Gestaltungen weitere positive Ergebnisse erbringen, wenn diese Informationen außerdem zwischen den Mitgliedstaaten ausgetauscht würden. Insbesondere der automatische Informationsaustausch zwischen Steuerbehörden ist von entscheidender Bedeutung, um diese Behörden mit den erforderlichen Informationen zu versorgen, damit sie Maßnahmen ergreifen können, wenn sie aggressive Steuerpraktiken wahrnehmen.

(4) In Anerkennung der Tatsache, dass ein transparenter Rahmen für die Entwicklung unternehmerischer Tätigkeit zur Bekämpfung von Steuervermeidung und Steuerhinterziehung im Binnenmarkt beitragen kann, wurde die Kommission ersucht, Initiativen zur verpflichtenden Offenlegung von Informationen zu potenziell aggressiven Steuerplanungsgestaltungen entsprechend dem Aktionspunkt 12 des OECD-Projekts zu Gewinnverkürzung und Gewinnverlagerung (BEPS) einzuleiten. In diesem Zusammenhang hat das Europäische Parlament zu strengeren Maßnahmen gegen Intermediäre aufgerufen, die an Gestaltungen mitwirken, die zu Steuervermeidung und Steuerhinterziehung führen können. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass die OECD in der Erklärung der G7 von Bari vom 13. Mai 2017 über die Bekämpfung von Steuerkriminalität und sonstigen illegalen Finanzströmen aufgefordert wurde, mit der Erörterung der Möglichkeiten zur Bekämpfung von Gestaltungen zu beginnen, die dazu dienen, die Meldung im Rahmen des gemeinsamen Meldestandards zu umgehen, oder die darauf abzielen, wirtschaftlichen Eigentümern den Schutz durch nicht transparente Strukturen zu gewähren, auch unter Berücksichtigung von Mustervorschriften für verbindliche Offenlegungsregelungen auf Grundlage des Ansatzes zu Vermeidungsgestaltungen, der im Bericht über den Aktionspunkt 12 des BEPS-Projekts dargelegt ist.

(5) Es sei erneut darauf hingewiesen, wie bestimmte Finanzintermediäre und andere Steuerberater ihren Kunden offensichtlich aktiv dabei geholfen haben, Geld auf Offshore-Konten zu verstecken. Obwohl die Einführung des gemeinsamen Meldestandards durch die Richtlinie 2014/107/EU zumindest in Bezug auf Informationen über Finanzkonten einen wichtigen Fortschritt im Hinblick auf die Schaffung eines Rahmens für Steuertransparenz innerhalb der Union darstellt, sind weitere Verbesserungen möglich.

(6) Die Meldung potenziell aggressiver grenzüberschreitender Steuerplanungsgestaltungen kann die Bemühungen zur Schaffung einer gerechten Besteuerung im Binnenmarkt nachhaltig unterstützen. Hier würde die Verpflichtung der Intermediäre, die Steuerbehörden über bestimmte grenzüberschreitende Gestaltungen zu informieren, die möglicherweise für aggressive Steuerplanung genutzt werden könnten, einen Schritt in die richtige Richtung darstellen. Im Hinblick auf umfassendere politische Maßnahmen wäre es in einem zweiten Schritt außerdem erforderlich, dass die Steuerbehörden nach der Meldung die Informationen mit ihren Amtskollegen in anderen Mitgliedstaaten teilen. Dadurch dürfte auch die Wirksamkeit des gemeinsamen Meldestandards erhöht werden. Darüber hinaus wäre es wichtig, der Kommission ausreichenden Zugang zu Informationen zu gewähren, damit sie das reibungslose Funktionieren der vorliegenden Richtlinie überwachen kann. Ein solcher Zugang der Kommission zu Informationen entbindet einen Mitgliedstaat nicht von seiner Verpflichtung, etwaige staatliche Beihilfen bei der Kommission anzumelden.

(7) Es steht außer Frage, dass die Meldung potenziell aggressiver grenzüberschreitender Steuerplanungsgestaltungen bessere Aussichten hätte, ihre abschreckende Wirkung zu entfalten, wenn die entsprechenden Informationen die Steuerbehörden frühzeitig erreichten, d. h., bevor diese Gestaltungen tatsächlich umgesetzt werden. Um die Arbeit der Verwaltungen der Mitgliedstaaten zu erleichtern, könnte der anschließende Informationsaustausch über diese Gestaltungen vierteljährlich erfolgen.

(8) Um das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts zu gewährleisten und Schlupflöcher in den vorgeschlagenen Rahmenvorschriften zu vermeiden, sollten alle Akteure, die normalerweise an der Konzeption, Vermarktung, Organisation oder Verwaltung der Umsetzung einer meldepflichtigen grenzüberschreitenden Transaktion oder einer Reihe solcher Transaktionen beteiligt sind, sowie alle, die Unterstützung oder Beratung leisten, zur Meldung verpflichtet sein. Es darf auch nicht außer Acht gelassen werden, dass in bestimmten Fällen die Meldepflicht eines Intermediärs aufgrund einer gesetzlichen Verschwiegenheitspflicht nicht durchsetzbar ist oder gar kein Intermediär vorhanden ist, weil beispielsweise der Steuerpflichtige eine Steuerplanungsgestaltung selbst konzipiert und umsetzt. Es wäre äußerst wichtig, dass die Steuerbehörden in solchen Fällen weiterhin die Möglichkeit haben, Informationen über Steuergestaltungen zu erhalten, die potenziell mit aggressiver Steuerplanung verbunden sind. Hierfür müsste die Meldepflicht auf den Steuerpflichtigen verlagert werden, der in diesen Fällen von der Gestaltung profitiert.

(9) Aggressive Steuerplanungsgestaltungen haben sich über Jahre hinweg entwickelt, sind immer komplexer geworden und unterliegen ständigen Änderungen und Anpassungen, mit denen auf Gegenmaßnahmen der Steuerbehörden reagiert wird. Angesichts dessen wäre es wirksamer, potenziell aggressive Steuerplanungsgestaltungen durch die Zusammenstellung einer Liste von Merkmalen und Elementen von Transaktionen zu erfassen, die stark auf Steuervermeidung oder Steuermissbrauch hindeuten, anstatt den Begriff der aggressiven Steuerplanung zu definieren. Diese Merkmale werden als „Kennzeichen“ bezeichnet.

(10) Da das oberste Ziel dieser Richtlinie im Hinblick auf die Meldung potenziell aggressiver grenzüberschreitender Steuerplanungsgestaltungen darin bestehen sollte, das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts sicherzustellen, ist es wichtig, auf Unionsebene nur das zu regeln, was erforderlich ist, um die angestrebten Ziele zu erreichen. Daher sollte jede gemeinsame Melderegelung auf grenzüberschreitende Sachverhalte beschränkt werden, d. h. Sachverhalte, an denen entweder mehr als ein Mitgliedstaat oder ein Mitgliedstaat und ein Drittland beteiligt sind. Bei solchen Sachverhalten kann es aufgrund der potenziellen Auswirkungen auf das Funktionieren des Binnenmarkts gerechtfertigt sein, gemeinsame Regelungen zu erlassen, anstatt die Angelegenheit auf nationaler Ebene zu regeln. Die Mitgliedstaaten könnten weitere nationale Meldevorschriften vergleichbarer Art erlassen, aber alle Informationen, die zusätzlich zu den gemäß dieser Richtlinie meldepflichtigen Informationen erhoben werden, sollten den zuständigen Behörden der anderen Mitgliedstaaten nicht automatisch mitgeteilt werden. Diese Informationen könnten auf Anfrage oder spontan im Einklang mit den geltenden Vorschriften ausgetauscht werden.

(11) Da die meldepflichtigen Gestaltungen eine grenzüberschreitende Dimension aufweisen sollten, wäre es wichtig, diese Informationen mit den Steuerbehörden anderer Mitgliedstaaten zu teilen, damit die Richtlinie ihre abschreckende Wirkung im Hinblick auf aggressive Steuerplanungspraktiken voll entfalten kann. Der Mechanismus für den Informationsaustausch im Zusammenhang mit grenzüberschreitenden Vorbescheiden und Vorabverständigungen über die Verrechnungspreisgestaltung sollte ebenfalls für den verpflichtenden und automatischen Austausch meldepflichtiger Informationen über potenziell aggressive grenzüberschreitende Steuerplanungsgestaltungen zwischen den Steuerbehörden in der Union genutzt werden.

(12) Um den automatischen Informationsaustausch zu erleichtern und die Ressourcen effizienter zu nutzen, sollte der Austausch über das Gemeinsame Kommunikationsnetz (common communication network – CCN) der Union erfolgen. In diesem Zusammenhang würden Informationen in einem sicheren Zentralverzeichnis für die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Bereich der Besteuerung gespeichert. Die Mitgliedstaaten sollten außerdem eine Reihe praktischer Regelungen umsetzen müssen, einschließlich der Erstellung eines Standardformulars für die einheitliche Übermittlung der geforderten Informationen. Dabei sollte auch die Sprachenregelung für den geplanten Informationsaustausch festgelegt und das CCN entsprechend aktualisiert werden.

(13) Um die Kosten und den Verwaltungsaufwand sowohl für die Steuerverwaltungen als auch für die Intermediäre so gering wie möglich zu halten und die Wirksamkeit dieser Richtlinie bei der Abschreckung aggressiver Steuerplanungspraktiken zu gewährleisten, sollte der Umfang des automatischen Informationsaustauschs in Verbindung mit meldepflichtigen grenzüberschreitenden Gestaltungen innerhalb der Union mit den internationalen Entwicklungen im Einklang stehen. Es sollte ein besonderes Kennzeichen eingeführt werden, um gegen Gestaltungen vorzugehen, die darauf abstellen, die Meldepflichten, die den automatischen Austausch von Informationen bewirken, zu umgehen. Für die Zwecke dieses Kennzeichens sollten Abkommen über den automatischen Informationsaustausch über Finanzkonten auf der Grundlage des gemeinsamen Meldestandards als gleichwertig zu den Meldepflichten gemäß Artikel 8 Absatz 3a der Richtlinie 2014/107/EU sowie deren Anhang I gelten. Bei der Umsetzung der Teile dieser Richtlinie, die Gestaltungen zur Umgehung des gemeinsamen Meldestandards und Gestaltungen mit juristischen Personen oder Rechtsvereinbarungen oder sonstigen ähnlichen Strukturen betreffen, könnten die Mitgliedstaaten die Arbeit der OECD zur Illustration oder Interpretation heranziehen, insbesondere ihre Mustervorschriften für verbindliche Offenlegungsregelungen für die Bekämpfung von Gestaltungen zur Umgehung des gemeinsamen Meldestandards und von undurchsichtigen Offshore- Strukturen sowie den dazugehörigen Kommentar, um eine einheitliche Anwendung in allen Mitgliedstaaten zu gewährleisten, sofern diese Texte an die Bestimmungen des Unionsrechts angeglichen sind.

(14) Obwohl die Mitgliedstaaten weiterhin für die direkte Besteuerung zuständig sind, ist es angemessen, ausschließlich zum Zweck der eindeutigen Festlegung des Geltungsbereichs des Kennzeichens für Gestaltungen, bei denen grenzüberschreitende Transaktionen vorgenommen werden, die gemäß der Richtlinie 2011/16/EU für Intermediäre oder gegebenenfalls Steuerpflichtige meldepflichtig sein sollten und über die die zuständigen Behörden automatisch Informationen austauschen sollten, auf einen Körperschaftsteuersatz von null oder nahe null Bezug zu nehmen. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass aggressive grenzüberschreitende Steuerplanungsgestaltungen, die ausschließlich oder hauptsächlich dem Zweck dienen, einen steuerlichen Vorteil zu erlangen, der dem Ziel oder dem Zweck des geltenden Steuerrechts zuwider läuft, der allgemeinen Vorschrift zur Verhinderung von Missbrauch gemäß Artikel 6 der Richtlinie (EU) 2016/1164 des Rates [9] unterliegen.

(15) Um die Erfolgsaussichten der vorliegenden Richtlinie zu verbessern, sollten die Mitgliedstaaten Sanktionen bei Verstößen gegen die nationalen Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie festlegen. Diese Sanktionen sollten wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.

(16) Zur Gewährleistung einheitlicher Bedingungen für die Durchführung der vorliegenden Richtlinie und insbesondere für den automatischen Informationsaustausch zwischen Steuerbehörden sollten der Kommission Durchführungsbefugnisse zur Festlegung eines Standardformulars mit einer beschränkten Anzahl von Bestandteilen, einschließlich der Sprachenregelung, übertragen werden. Aus demselben Grund sollten der Kommission auch Durchführungsbefugnisse zur Festlegung der notwendigen praktischen Regelungen für die Aktualisierung des Zentralverzeichnisses über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Bereich der Besteuerung übertragen werden. Diese Befugnisse sollten im Einklang mit der Verordnung (EU) Nr. 182/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates [10] ausgeübt werden.

(17) Der Europäische Datenschutzbeauftragte wurde gemäß Artikel 28 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates [11] konsultiert. Die im Rahmen dieser Richtlinie vorgenommene Verarbeitung personenbezogener Daten muss im Einklang mit der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates [12] und der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 erfolgen.

(18) Diese Richtlinie steht im Einklang mit den Grundrechten und Grundsätzen, die insbesondere mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union anerkannt wurden.

(19) Da das Ziel dieser Richtlinie, nämlich das bessere Funktionieren des Binnenmarkts durch Verhinderung der Anwendung aggressiver grenzüberschreitender Steuerplanungsgestaltungen, von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden kann, sondern vielmehr aufgrund der Tatsache, dass es um Gestaltungen geht, die entwickelt werden, um potenziell Marktineffizienzen auszunutzen, die auf die Interaktion unterschiedlicher nationaler Steuervorschriften zurückgehen, auf Unionsebene besser zu verwirklichen ist, kann die Union im Einklang mit dem in Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union verankerten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Richtlinie nicht über das für die Verwirklichung dieser Ziele erforderliche Maß hinaus, insbesondere da sie auf grenzüberschreitende Gestaltungen beschränkt ist, die entweder mehr als einen Mitgliedstaat oder einen Mitgliedstaat und ein Drittland betreffen.

(19) Da das Ziel dieser Richtlinie, nämlich das bessere Funktionieren des Binnenmarkts durch Verhinderung der Anwendung aggressiver grenzüberschreitender Steuerplanungsgestaltungen, von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden kann, sondern vielmehr aufgrund der Tatsache, dass es um Gestaltungen geht, die entwickelt werden, um potenziell Marktineffizienzen auszunutzen, die auf die Interaktion unterschiedlicher nationaler Steuervorschriften zurückgehen, auf Unionsebene besser zu verwirklichen ist, kann die Union im Einklang mit dem in Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union verankerten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Richtlinie nicht über das für die Verwirklichung dieser Ziele erforderliche Maß hinaus, insbesondere da sie auf grenzüberschreitende Gestaltungen beschränkt ist, die entweder mehr als einen Mitgliedstaat oder einen Mitgliedstaat und ein Drittland betreffen.

(20) Die Richtlinie 2011/16/EU sollte daher entsprechend geändert werden –

HAT FOLGENDE RICHTLINIE ERLASSEN: