Androhung und Festsetzung von Zwangsmitteln nach §§ 328 ff AO

Bezug: Bayerisches Landesamt für Steuern v. 16.01.2017 - S 0560.2.1-1/12 St42

1. Allgemeines

Nach § 328 Abs. 1 AO kann ein Verwaltungsakt, der auf Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln (Zwangsgeld, Ersatzvornahme, unmittelbarer Zwang) durchgesetzt werden. Das Zwangsgeld ist wegen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (§ 328 Abs. 2 AO) das wichtigste Zwangsmittel. Zwangsmaßnahmen nach § 328 AO sind keine Strafen, sondern in die Zukunft wirkende Beugemittel.

Das Zwangsverfahren soll nur durchgeführt werden, wenn auf die Erfüllung einer steuerlichen Verpflichtung (z.B. Abgabe einer Steuererklärung) im Einzelfall wegen ihrer Bedeutung nicht verzichtet werden kann. Nach Einführung des maschinellen Zwangsgeldverfahrens (vgl. Tz. 11) ist grundsätzlich zunächst – vor einer Schätzung der Besteuerungsgrundlagen - ein Zwangsgeldverfahren durchzuführen, um den Steuerpflichtigen zur Abgabe der Steuererklärung zu bewegen. Die Androhung des Zwangsgeldes sollte unmittelbar nach erfolglosem Ablauf der im Erinnerungsschreiben gesetzten Frist erfolgen. Daneben ist es im Einzelfall denkbar, vor oder parallel zur Schätzung eine weitere Zwangsgeldandrohung- und festsetzung mit höheren Beträgen durchzuführen.

Es ist zulässig, Zwangsgeld auch dann noch anzudrohen und festzusetzen, wenn die Besteuerungsgrundlagen bereits geschätzt worden sind, da auch dann die Verpflichtung zur Abgabe einer Steuererklärung bestehen bleibt (§ 149 Abs. 1 Satz 4 AO).

Mit der Einleitung eines Zwangsgeldverfahrens wegen Nichtabgabe von Jahressteuererklärungen soll rechtzeitig begonnen werden, damit der Eingang der Erklärungen noch vor Abschluss der Veranlagung erreicht wird.

2. Personenkreis der Inhaltsadressaten

2.1 Allgemein

Die zu erzwingenden Anordnungen und Zwangsmittel können sich sowohl gegen den Steuerpflichtigen. als auch gegen andere Personen (z.B. auskunftspflichtige Dritte, Duldungspflichtige oder Drittschuldner, siehe § 316 Abs. 2 S. 3 AO, Abschn. 44 Abs. 2 VollstrA) richten, die zu einem bestimmten Verhalten – Tun, Dulden, Unterlassen – verpflichtet sind. Sie dürfen aber nur ergehen, wenn der Adressat tatsächlich in der Lage ist, die Anordnung zu erfüllen.

2.2 Zwangsmittel gegen den Steuerpflichtigen

Handelt es sich um Abgabe von Steuererklärungen (Wissenserklärungen), so sind Zwangsmaßnahmen gegen den Steuerpflichtigen zu richten. Auch gegen eine juristische Person kann Zwangsgeld angedroht und festgesetzt werden (BFH-Urteil vom 27.10.1981 VII R 2/80, BStBl II 1982 S. 141). Dasselbe gilt für nichtrechtsfähige Personenvereinigungen (z.B. Personengesellschaften, Gemeinschaften), soweit sie steuerlich rechtsfähig und Steuerschuldner sind, z.B. für die Umsatzsteuer oder für die Gewerbesteuer (§ 5 Abs. 1 Satz 3 GewStG). Soll von einem Unternehmer die Abgabe von Betriebssteuererklärungen erzwungen werden, sind Zwangsmaßnahmen nur an ihn, nicht aber auch an seine Ehefrau zu richten.

Die Frage, ob der vom Finanzamt zur Abgabe einer Umsatzsteuererklärung aufgeforderte Steuerpflichtige tatsächlich umsatzsteuerpflichtig ist, ist im Zwangsverfahren nicht zu klären. Zur Erklärungsabgabe ist jeder verpflichtet, der hierzu vom Finanzamt aufgefordert wird (BFH-Beschluss vom 17.01.2003 VII B 228/02, BFH/NV S. 594).

2.3 Zwangsmittel gegen Personen im Sinne des § 34 AO

Die Androhung und Festsetzung können auch gegenüber dem gesetzlichen Vertreter einer juristischen Person oder gegenüber dem Geschäftsführer einer nichtrechtsfähigen Personenvereinigung erfolgen, weil diese Personen die steuerlichen Pflichten der juristischen Person oder der nichtrechtsfähigen Personenvereinigung zu erfüllen haben (§ 34 Abs. 1 AO). Gleiches gilt für die Gesellschafter einer Personengesellschaft, wenn ein Geschäftsführer nicht vorhanden ist (§ 34 Abs. 2 AO).

Es ist im Einzelfall nach Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten zu entscheiden, ob das Zwangsgeldverfahren gegen die juristische Person bzw. die nichtrechtsfähige Personenvereinigung oder gegen die in § 34 AO bezeichneten Personen durchzuführen ist. Bei Personengesellschaften ist es angezeigt, Zwangsgeldmaßnahmen wegen Nichtabgabe von Jahressteuererklärungen (USt, GewSt) nur gegen die in § 34 genannten Personen zu ergreifen. Dann können diese Zwangsgeldmaßnahmen mit einem Zwangsgeld wegen Nichtabgabe der Gewinnfeststellungserklärung verbunden werden, weil Letzteres ausschließlich gegen die Personen nach § 34 AO zu richten ist (vgl. § 181 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 4 AO).

2.4 Zwangsmittel, wenn mehrere Personen zur Vornahme einer Handlung verpflichtet sind

Ist eine Verpflichtung von mehreren Personen zu erfüllen (z.B. Abgabe einer Einkommensteuer durch Eheleute in Fällen der Zusammenveranlagung), ist grundsätzlich gegen jede Person ein gesondertes Verfahren durchzuführen. Es ist daher nicht zulässig, einen Verwaltungsakt nach § 332 oder § 333 AO an Eheleute unter der Anschrift „Herrn und Frau“ zu richten. In der Regel wird es jedoch ausreichen, das Zwangsgeldverfahren nur gegen den Ehegatten zu betreiben, der die land- und forstwirtschaftlichen, gewerblichen oder freiberuflichen Einkünfte erzielt oder dem die Einkünfte bei der Veranlagung ausschließlich oder überwiegend zuzurechnen sind.

Soll ein Zwangsverfahren zur Abgabe einer Feststellungserklärung durchgeführt werden, kann es bei entsprechender Bedeutung des Falles ermessensgerecht sein, das Zwangsverfahren gegen mehrere oder alle Feststellungsbeteiligte durchzuführen. Dies ist zulässig, da gem. § 181 Abs. 2 Nr. 1 AO sämtliche Feststellungsbeteiligte zur Abgabe der Feststellungserklärung verpflichtet sind.

2.5 Kein Zwangsmittel an Angehörige der steuerberatenden Berufe als Vertreter ihrer Mandanten

Angehörige der steuerberatenden Berufe können nicht zur Erfüllung der steuerlichen Pflichten ihrer Mandanten angehalten werden. Ein Zwangsverfahren zur Durchsetzung der Abgabe einer Steuerklärung oder zur Auskunftserteilung ist daher insoweit nicht zulässig.

3. Erzwingbare Verpflichtungen

Der Anwendungsbereich der §§ 328 ff. AO ist sehr weit. Er umfasst alle Verwaltungsakte, die unter die AO fallen und die ein aktives Handeln, passives Dulden oder Unterlassen zum Gegenstand haben. Ergibt sich eine Rechtspflicht zum Handeln, Dulden oder Unterlassen unmittelbar aus dem Gesetz, kann ein Zwangsverfahren erst eingeleitet werden, wenn der Stpfl. – ggf. gleichzeitig – durch Verwaltungsakt zur Erfüllung der gesetzlichen Pflicht aufgefordert worden ist.

Mit Zwangsmittel können insbesondere folgende Aufforderungen durchgesetzt werden:

Im Besteuerungsverfahren sind jedoch Zwangsmittel gegen den Steuerpflichtigen unzulässig, wenn er dadurch gezwungen würde, sich selbst wegen einer von ihm begangenen Steuerstraftat oder Steuerordnungswidrigkeit zu belasten. Der Steuerpflichtige. ist ggf. über sein Recht, sich nicht zur Sache äußern zu müssen, zu belehren (§ 393 Abs. 1 AO). Ist ein Steuerstraf- oder Bußgeldverfahren gegen den Steuerpflichtigen eingeleitet, dürfen gegen ihn, soweit der Verdacht reicht, keine Zwangsmittel angewendet werden. Das Gleiche gilt für Personen, denen nach der AO bzw. der StPO ein Auskunfts- bzw. Aussageverweigerungsrecht zusteht.

Nicht erzwingbar sind ferner Geldleistungen, die Einhaltung von Sollvorschriften (z.B. Begründung eines Rechtsbehelfs, die Stellung eines Antrags auf eine Steuervergünstigung) und die Abgabe einer Versicherung an Eides Statt (§ 95 Abs. 6 AO). Die Erzwingbarkeit einer Eidesleistung (§ 94 AO) richtet sich nach § 82 FGO i.V.m. § 390 Abs. 2 ZPO.

4. Inhalt des Aufforderungsschreibens, Inhalt der Zwangsgeldandrohung und der Zwangsgeldfestsetzung

Der Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung durch den Steuerpflichtigen gerichtet ist, muss die verlangte Handlung sowie die Rechtsgrundlage, auf die sich das Verlangen des Finanzamts stützt, erkennen lassen. Fehlt einem solchen Verwaltungsakt eine ausreichende Begründung, ist sie spätestens bei der Androhung nachzuholen (§ 126 Abs. 1 Nr. 2 AO). Es empfiehlt sich daher, in den Verwaltungsakten über Androhung und Festsetzung von Zwangsmitteln stets auch die Rechtsgrundlage und den Inhalt der Verpflichtung anzugeben.

5. Form

• Sowohl die Androhung als auch die Festsetzung eines Zwangsmittels haben schriftlich zu erfolgen (für die Androhung vgl. § 332 Abs. 1 Satz 1 AO).

• Soll die Erfüllung mehrerer rechtlicher Verpflichtungen erzwungen werden (z.B. Abgabe verschiedener Steuererklärungen), so können die Zwangsgeldmaßnahmen, soweit sie denselben Adressaten betreffen, mit einem Schriftstück verfügt werden. Für jede durchzusetzende Verpflichtung ist jedoch ein Zwangsgeld getrennt zu bestimmen (§ 332 Abs. 2 Satz 2 AO).

• Die Androhung des Zwangsmittels kann mit dem Verwaltungsakt verbunden werden, durch den die zu erzwingende Anordnung auferlegt wird (§ 332 Abs. 2 Satz 1 AO).

6. Höhe der Zwangsgelder

Die Zwangsgelder sind so zu bemessen, dass der mit ihnen verfolgte Zweck erreicht werden kann. Dabei sind die persönlichen, wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse sowie das bisherige Verhalten des Stpfl. zu berücksichtigen. Das Zwangsgeld muss seiner Höhe nach auch im angemessenen Verhältnis zu seinem Zweck (§ 328 Abs. 2 Satz 2 AO) und zu dem steuerlichen Ergebnis der zu erzwingenden Handlung stehen. Werden mehrere Zwangsgelder verhängt, ist auch die Gesamtsumme an der wirtschaftlichen und finanziellen Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen zu orientieren. Der Höchstbetrag für jedes einzelne Zwangsgeld beträgt 25.000 € (§ 329 AO). Zwangsgelder von weniger als 50 €, bei Steuererklärungen von weniger als 200 €, sind nur in Ausnahmefällen anzudrohen.

7. Verfahren

7.1 Zwangsgeldandrohung

Bevor ein Zwangsmittel festgesetzt wird, ist es dem Stpfl. anzudrohen und eine angemessene Frist zur Vornahme der von ihm geforderten Handlung zu setzen (§ 332 Abs. 1 Satz 3 AO). Hierbei ist stets von einer Mindestfrist von 2 Wochen zuzüglich 3 Tage für die Bekanntgabe auszugehen.

Wird nach Androhung eines Zwangsgeldes eine Fristverlängerung für die Vornahme der zu erzwingenden Handlung gewährt, so entfällt die Grundlage für die Androhung. Diese Folge kann vermieden werden, wenn die Fristverlängerung abgelehnt und stattdessen die Androhungsfrist verlängert wird.

Soll die Abgabe einer Drittschuldnererklärung erzwungen werden, ist das Zwangsgeldverfahren rechtzeitig einzuleiten (§ 316 Abs. 3 AO, Abschnitt 44 Abs. 3 VollstrA, Vollstreckungskartei Bayern, § 316 AO, Karte 01, Tzn. 2, 3).

7.2 Zwangsgeldfestsetzung

Nach ergebnislosem Ablauf der Frist ist das Zwangsgeld unverzüglich (d.h. innerhalb von 2 Wochen) festzusetzen, denn das Zwangsverfahren ist ohne zeitliche Unterbrechung fortzuführen, bis die Anordnung des Finanzamts erfüllt ist. Die Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts über die Androhung braucht nicht abgewartet zu werden. Wird die Festsetzung ohne erkennbaren Grund hinausgezögert, so kann darin eine Abstandnahme von der Androhung erblickt werden, so dass das Zwangsverfahren mit einer Androhung neu einzuleiten ist. 6 Wochen nach Ablauf der Androhungsfrist ist das angedrohte Zwangsgeld in der Regel nicht mehr festzusetzen.

Die Festsetzung eines geringeren als des angedrohten Zwangsgeldbetrages ist zulässig. Dies ist besonders bei neueren Erkenntnissen über die wirtschaftlichen Verhältnisse des Betroffenen angezeigt.

Zur Sollstellung der Zwangsgeldfestsetzung, insbesondere zur zutreffenden Verschlüsselung, wird auf die AL-Erhebung, Fach 3, Teil 7, Tz. 2.3 verwiesen, soweit nicht das maschinelle Zwangsgeldverfahren verwendet wird.

8. Wiederholung

Befolgt der Stpfl. auch nach Festsetzung des Zwangsgeldes die Androhung nicht, können so lange weitere Zwangsgelder – in der Regel mit steigenden Beträgen – festgesetzt werden, bis der Anordnung nachgekommen wird (vgl. § 332 Abs. 3 Satz 1 AO). Ein weiteres Zwangsgeld ist stets anzudrohen.

Es ist jedoch zweckmäßig, ein weiteres Zwangsgeld jeweils erst dann anzudrohen und festzusetzen, wenn das bereits festgesetzte Zwangsgeld gezahlt oder beigetrieben ist.

9. Einspruch

Einsprüche gegen in Sammelverwaltungsakten zusammengefassten Zwangsgeldandrohungen und –festsetzungen sind in der DB-Rb nur als Einspruch einzutragen (entsprechende Anwendung der DA-Org, Tz VII.1)

Wird bereits gegen die Androhung eines Zwangsgeldes Einspruch eingelegt, sollte der Einspruch umgehend auf seine Begründetheit geprüft werden. Bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Androhung, so ist das Zwangsgeldverfahren weiterzuführen (Festsetzung). Durch eine Verzögerung würde das Verfahren ansonsten seine Wirkung verlieren und ggf. eine Festsetzung nicht mehr möglich sein (vgl. Tz 7.2).

Bei einem evtl. Einspruch gegen die Festsetzung des Zwangsgeldes können die Einsprüche in einer Entscheidung verbunden werden.

Wird nur gegen die Festsetzung eines Zwangsgeldes Einspruch eingelegt, sollte ungeachtet des BFH-Urteils vom 20.10.1981 VII R 13/80, BStBl II 1982 S. 371, auch die Rechtmäßigkeit der durchzusetzenden Anordnung und der Androhung überprüft werden. Dem Einspruch ist abzuhelfen, wenn die vorangegangenen Verwaltungsakte rechtswidrig sind.

Ist eine Einspruchsentscheidung zu fertigen, sind spätestens in diesen Ausführungen zur Ermessensausübung zu machen, aus denen sich die Erwägungen des Finanzamts zur Höhe der einzelnen Zwangsgelder ergeben (vgl. Tz. 6).

10. Beendigung des Zwangsverfahrens; Erhebung

10.1 Ausführung der Handlung nach Zwangsgeldandrohung bzw. –festsetzung

Führt der Betroffene die geforderte Handlung nach der Androhung, aber vor der Festsetzung des Zwangsgeldes aus, ist damit das Androhungsverfahren beendet. Ein gegen den Verwaltungsakt der Androhung erhobener Einspruch ist nach Vornahme der Handlung als erledigt anzusehen. Das gilt auch, wenn der Vollzug nach § 335 AO eingestellt wird. Der jeweilige Einspruch ist in DB-Rb mit dem Status „Erledigung nach § 124 Abs. 2 AO“ abzuspeichern.

Entsprechendes gilt, wenn gegen die Festsetzung des Zwangsgeldes Einspruch eingelegt, der Vollzug des Zwangsgeldes aber nach § 335 AO eingestellt wurde.

10.2 Ausführung der Handlung nach Zwangsgeldfestsetzung/Einstellung des Vollzugs

§ 335 AO sieht die Einstellung des Vollzugs eines Zwangsmittels vor, wenn die Verpflichtung nach Festsetzung des Zwangsmittels erfüllt wird. Ein festgesetztes Zwangsgeld darf daher nicht eingezogen werden, wenn der Verpflichtete die Anordnung befolgt, z.B. die ausstehende Steuererklärung eingereicht hat. Soweit das Zwangsgeld ganz oder teilweise entrichtet ist, wird es nicht zurückerstattet. Dies gilt jedoch nicht für freiwillige Zahlungen, die nach Befolgung der Anordnung bei der Finanzkasse eingehen (vgl. BFH-Beschlüsse vom 22.07.1977 III B 34/74, BStBl 1977 II S. 838 und 29.11.1977 VII B 6/77, BStBl 1978 II S. 156). Zwangsgelder, die nach Befolgung der Anordnung (z.B. nach Abgabe der Steuererklärung) "freiwillig" gezahlt werden, sind deshalb von Amts wegen zurückzuzahlen. Bei der Erhebung von Zwangsgeldern ist Folgendes zu beachten:

• Ist der Steuerpflichtige der Anordnung nicht nachgekommen und wird das festgesetzte Zwangsgeld nicht fristgerecht gezahlt, so wird beim Mahnlauf i.d.R. keine maschinelle Mahnung erstellt, sondern der Rückstand wird unmittelbar der Vollstreckungsstelle angezeigt (vgl. Fach 5 Teil 3 Tz. 6.1.6.2 AL-ERH). Die Vollstreckungsstelle treibt rückständige Zwangsgelder vor allen anderen rückständigen Geldforderungen - außer Geldbußen - bei. Versucht der Vollziehungsbeamte auch wegen anderer Rückstände (z.B. wegen Steuern, Säumniszuschlägen, Kosten der Vollstreckung) - ergebnislos - bewegliche Sachen des Schuldners zu pfänden, so hat er für das Zwangsgeld eine gesonderte Niederschrift über die fruchtlose Pfändung zu fertigen. Eine Abschrift davon ist der festsetzenden Stelle zur weiteren Veranlassung zuzuleiten (§ 334 AO).

• Nach Befolgung der Anordnung hat die Stelle, die das Zwangsgeld festgesetzt hat, unverzüglich die Einstellung des Zwangsverfahrens anzuordnen, sofern das Zwangsgeld nicht voll entrichtet ist. Da die nach Befolgung der Anordnung gezahlten Zwangsgelder zu erstatten sind, ist der Finanzkasse mitzuteilen, wann die Anordnung befolgt worden ist.

• Die Finanzkasse hat die Einstellung des Vollzugs gemäß § 335 AO mit Programm 710 und Buchungstext 31 im Speicherkonto aufzuzeichnen.

11. Maschinelles Zwangsgeldverfahren

Für die Beitreibung bestimmter Steuererklärungen/Unterlagen (z.B. Einkommensteuererklärung) mittels Zwangsgeldverfahren steht im Veranlagungsbereich unter MÜSt>Übersichten das maschinelle Erinnerungs-/ Zwangsgeldverfahren „MÜSt-Maßnahmen Sachbearbeiter zur Verfügung“. Hierbei können alle ausstehenden Steuererklärungen / Unterlagen für einen bestimmten Steuernummernkreis ermittelt und diese zeitsparend und effizient mittels Durchführung eines Zwangsgeldverfahrens angefordert werden. Zu jeder Steuererklärung/ Unterlage wird dabei ein Zwangsgeldbetrag vorgeschlagen, der maschinell berechnet wird und grundsätzlich als angemessen gilt. Abweichungen bei der Höhe des angedrohten bzw. festgesetzten Zwangsgeldbetrags gegenüber dem maschinell errechneten Vorschlag sind jedoch möglich.

Die für die ausgewählten Fälle angestoßenen Verwaltungsakte werden zentral erstellt und maschinell versendet, so dass für den Bearbeiter keine weiteren Arbeiten mehr anfallen. Eine Archivierung der Verwaltungsakte findet in der eAkte statt.

Werden Zwangsgeldfestsetzungen über das maschinelle Erinnerungs- / Zwangsgeldverfahren angestoßen, wird der festgesetzte Betrag in der Kasse maschinell zum Soll gestellt. Bei Erklärungseingang und einem rückständigen Zwangsgeldbetrag wird wiederum maschinell der Vollzug des Zwangsgelds eingebucht.

Zwangsgeldmaßnahmen mit abgelaufener Frist werden zudem in der Auftragsübersicht angezeigt.

Weitere Informationen zum maschinellen Erinnerungs- / Zwangsgeldverfahren stehen im AIS unter Themen > EDV > Verfahren > MÜSt > Erinnerungsverfahren zur Verfügung.

12. Vorlagen

Für Verwaltungsakte, die nicht vom maschinellen Erinnerungs- / Zwangsgeldverfahren berücksichtigt werden, wurden für die Androhung, Festsetzung und Rücknahme eines Zwangsgeldes in UNIFA-Word für die Veranlagung, die Arbeitnehmerstelle und die Körperschaftsteuerstelle im jeweiligen Unterordner „Bearbeitung Verwaltungsakte“ Vorlagen zur Verfügung gestellt.

Die Vorgehensweise der Vollstreckungsstellen für die Androhung und Festsetzung eines Zwangsgeldes wegen einer Drittschuldnererklärung sind in der Schulungsunterlage zum VoSystem (AIS / Themen / Vollstreckung / IT-Verfahren / VoSystem / Schulungsunterlagen und Arbeitsanleitungen) unter Tz. 5.2.2.5 beschrieben, eine Vorlage zur Festsetzung des Zwangsgelds ist im entsprechenden UNIFA-Ordner „Vollstreckung / Forderungspfändung“ abgelegt.

Hinweis:
Die bisherige Karteikarte (Kontrollnummer 2/2017) bitte ich auszureihen.

Bayerisches Landesamt für Steuern v. 26.02.2020 - S 0560.2.1-1/16 St43

Fundstelle(n):
AO-Kartei BY AO § 328 Karte 1 - Kontrollnummer Nr. 2/2020 -
RAAAH-45032