Gründe

10Die Klage, über die der Senat nach § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO im ersten und letzten Rechtszug zu entscheiden hat, ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Feststellung, dass die Zusage der Umzugskostenvergütung vom 24. Januar 2018 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 17. Juli 2018 drei Jahre nach der Personalmaßnahme wirksam wird, weil er nicht zu denjenigen Beschäftigten des BND gehört, die von der Festlegung des Bundeskanzleramts vom 17. November 2017 begünstigt werden.

11Nach § 3 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes über die Umzugskostenvergütung für die Bundesbeamten, Richter im Bundesdienst und Soldaten (Bundesumzugskostengesetz - BUKG) vom 11. Dezember 1990 (BGBl. I S. 2682), zuletzt geändert durch Art. 7 des Gesetzes vom 5. Januar 2017 (BGBl. I S. 17) kann die oberste Dienstbehörde festlegen, dass die Zusage der Umzugskostenvergütung erst drei Jahre nach der Personalmaßnahme wirksam wird; dies gilt nicht für Ledige ohne eigene Wohnung. Voraussetzung dafür ist gemäß § 3 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 Buchst. b BUKG, dass der festgelegte Bereich von wesentlichen Restrukturierungen betroffen ist und es sich nicht um Auslandsumzüge nach § 13 BUKG handelt (§ 3 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 BUKG). Die Festlegung bedarf gemäß § 3 Abs. 3 Satz 3 BUKG insbesondere im Hinblick auf dessen Gesamtverantwortung für die Ausführung des Haushaltsplans des Einvernehmens des Bundesministeriums der Finanzen.

12§ 3 Abs. 3 BUKG ermächtigt die oberste Dienstbehörde zum Erlass eines Wirksamkeitsaufschubs für Umzugskostenvergütungszusagen durch Verwaltungsakt in Gestalt einer Allgemeinverfügung (1.). Dementsprechend hat das Bundeskanzleramt im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen mit der Festlegung vom 17. November 2017 den Aufschub der Wirksamkeit von Umzugskostenvergütungszusagen aus Anlass der Verlagerung von Dienststellen des BND an den Dienstort Berlin in Form einer Allgemeinverfügung angeordnet (2.). Diese begünstigt nach der gebotenen objektiven Auslegung unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts solche Beschäftigten des BND nicht, die wie der Kläger bereits für den neuen Standort Berlin eingestellt worden sind und sich deshalb in ihrer Lebensplanung von vornherein auf eine Tätigkeit an diesem Dienstort einstellen konnten (3.).

131. § 3 Abs. 3 BUKG ermächtigt die oberste Dienstbehörde dazu, den Wirksamkeitsaufschub für Umzugskostenvergütungszusagen durch unmittelbar gegenüber den betroffenen Beschäftigten wirksamen Verwaltungsakt in Gestalt einer Allgemeinverfügung und nicht - wie Bundeskanzleramt und BND meinen - lediglich in Gestalt einer von der nachgeordneten Behörde umzusetzenden Verwaltungsvorschrift anzuordnen. Das folgt bereits aus Wortlaut und Systematik des § 3 Abs. 3 BUKG (a) und wird durch den sich aus den Gesetzesmaterialien ergebenden Sinn und Zweck der Vorschrift bestätigt (b). Der Gegenstand der Regelung bedingt regelmäßig, dass sie in Form einer Allgemeinverfügung ergeht (c).

14Gemäß § 35 Satz 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Eine Allgemeinverfügung ist gemäß § 35 Satz 2 Alt. 1 VwVfG ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet.

15a) Bereits der Wortlaut in Satz 1 Halbsatz 1 des § 3 Abs. 3 BUKG "Die oberste Dienstbehörde kann festlegen, ..." spricht dafür, dass die Festlegung nach dieser Vorschrift als Verwaltungsakt in Gestalt einer Allgemeinverfügung zu ergehen hat. Während das Wort "kann" in Rechtsnormen regelmäßig und so auch hier einen der Behörde eröffneten Entscheidungsspielraum kennzeichnet, ist das Wort "festlegen" ein Synonym für "verbindlich bestimmen", "regeln" oder "entscheiden". Es greift den Inhalt der Definition des Verwaltungsakts in § 35 Satz 1 VwVfG auf.

16Ferner zeigt die Formulierung, dass die Umzugskostenvergütungszusage infolge der Festlegung erst zu einem späteren Zeitpunkt "wirksam wird", dass die Festlegung selber unmittelbar eine Regelung im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG trifft. Damit modifiziert sie nämlich den Zeitpunkt der inneren (§ 43 Abs. 1 Satz 2 VwVfG) Wirksamkeit der Umzugskostenvergütungszusage, bei der es sich um einen begünstigenden Verwaltungsakt handelt (BVerwG, Urteile vom 18. August 1981 - 6 C 16.79 - BVerwGE 64, 24 <26> und vom 9. Januar 1989 - 6 C 47.86 - BVerwGE 81, 149 <153 f.>), der nach allgemeinen Regeln an dem Tag wirksam wird, an dem die den Umzug veranlassende Personalmaßnahme wirksam wird, oder an einem anderen in ihm bestimmten Tag (Meyer/Fricke, Umzugskosten im öffentlichen Dienst, Stand Februar 2019, § 3 BUKG/Kommentar Rn. 185).

17Dieser eindeutige Befund wird systematisch dadurch erhärtet, dass die Berechtigten nach § 3 Abs. 3 Satz 4 BUKG durch Erklärung der Umzugswilligkeit die Wirksamkeit der Umzugskostenvergütungszusage vorzeitig herbeiführen können und gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 2 BUKG einen erweiterten Anspruch auf die Gewährung von Trennungsgeld haben, den sie gemäß § 12 Abs. 4 BUKG durch einseitige Erklärung unter Verzicht auf die zugesagte Umzugskostenvergütung um weitere fünf Jahre verlängern können. Diese Verknüpfung des Wirksamkeitsaufschubs nach § 3 Abs. 3 Satz 1 BUKG mit weiteren subjektiven Rechten der Berechtigten impliziert, dass bereits die Festlegung des Wirksamkeitsaufschubs selbst ebenfalls eine unmittelbare subjektive Rechtsposition vermittelt.

18Umgekehrt finden sich im Wortlaut des § 3 Abs. 3 BUKG anders als sonst auch im Bundesumzugskostengesetz üblich (vgl. § 15 Abs. 2 BUKG) keinerlei Hinweise darauf, dass die Festlegung durch Verwaltungsvorschrift erfolgen soll. Auch der Umstand, dass die oberste Dienstbehörde zum Erlass eines Verwaltungsakts unmittelbar gegenüber den Beschäftigten eines nachgeordneten Bereichs ermächtigt wird, ist nicht ungewöhnlich und findet sich im Bundesumzugskostengesetz noch in anderem Zusammenhang (§ 2 Abs. 3 Satz 2 BUKG).

19b) Schließlich bestätigt der sich aus den Gesetzesmaterialien ergebende Sinn und Zweck der Vorschrift, dass der Wirksamkeitsaufschub für die Umzugskostenvergütungszusage gemäß § 3 Abs. 3 Satz 1 BUKG durch Verwaltungsakt zu ergehen hat. Wie sich im Umkehrschluss aus der Gesetzesbegründung ergibt, nach der Ledige ohne eigene Wohnung von der Regelung ausgenommen sind, weil sie "mangels einer entsprechenden Bindung oder Aufgabe einer eigenen Wohnung dogmatisch und dienstrechtspolitisch nicht im gleichen Umfang [als] schützenswert" anzusehen sind (vgl. BT-Drs. 18/10512 S. 22), soll § 3 Abs. 3 BUKG zusammen mit § 12 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 4 BUKG in Erfüllung der dem Dienstherrn obliegenden beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht nach Art. 33 Abs. 5 GG diejenigen Beamten umzugskosten- bzw. trennungsgeldrechtlich begünstigen, die durch häufige Versetzungen oder wesentliche Restrukturierungen besonders, d.h. über das normalerweise mit einer Verlagerung des Dienstortes verbundene Maß hinaus belastet werden. Die Anknüpfung an die verfassungsrechtlich verankerte Fürsorgepflicht des Dienstherrn legt die Wahl einer Handlungsform nahe, die dem begünstigten Beamten unmittelbar eine entsprechende Rechtsposition vermittelt.

20c) Da die Festlegung gemäß § 3 Abs. 3 Satz 2 BUKG für näher bestimmte Bereiche erfolgt, werden von ihr nicht nur einzelne Beschäftigte, sondern ganze Personenkreise erfasst, die sich nach allgemeinen Merkmalen bestimmen lassen (vgl. § 35 Satz 2 Alt. 1 VwVfG), so dass sie regelmäßig nicht in Form einer Vielzahl von Individualverfügungen, sondern in Gestalt einer Allgemeinverfügung erlassen wird. Ob es sich bei der Festlegung nach § 3 Abs. 3 Satz 1 BUKG um eine Allgemeinverfügung gemäß § 35 Satz 2 Alt. 1 VwVfG oder um eine Allgemeinverfügung sui generis handelt, bedarf keiner Entscheidung, weil die Festlegung vom 17. November 2017 jedenfalls alle Merkmale des § 35 Satz 2 Alt. 1 VwVfG aufweist.

212. Die Festlegung des Wirksamkeitsaufschubs der Umzugskostenvergütungszusagen für Beschäftigte des BND durch das Bundeskanzleramt vom 17. November 2017 ist ein Verwaltungsakt in Gestalt einer Allgemeinverfügung.

22Ob eine behördliche Maßnahme ein Verwaltungsakt ist, bestimmt sich in entsprechender Anwendung der zu §§ 133, 157 BGB entwickelten Maßstäbe nach ihrem objektiven Erklärungswert. Maßgeblich ist insofern, wie der Empfänger die Erklärung unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen muss. Dabei ist vom Wortlaut der Erklärung auszugehen und deren objektiver Gehalt unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts zu ermitteln; Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung (stRspr, vgl. z.B. BVerwG, Urteile vom 5. November 2009 - 4 C 3.09 - BVerwGE 135, 209 Rn. 21, vom 19. März 2013 - 5 C 16.12 - Buchholz 436.511 § 93 SGB VIII Nr. 4 Rn. 10, vom 16. Oktober 2013 - 8 C 21.12 - BVerwGE 148, 146 Rn. 14 und vom 15. Juni 2016 - 8 C 5.15 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 300 Rn. 20, jeweils m.w.N.).

23Die Festlegung vom 17. November 2017 wurde vom Bundeskanzleramt auf dem Gebiet des öffentlichen Dienstrechts erlassen. Sie führt eine Rechtsfolge herbei, hat also Regelungswirkung. Ziffer I. 2 der Festlegung bestimmt in Anknüpfung an den Wortlaut von § 3 Abs. 3 Satz 1 BUKG, dass die den Mitarbeitern des BND aus Anlass der Verlegung des Dienstortes nach Berlin erteilten Umzugskostenvergütungszusagen (in bestimmten Fällen, dazu unter 3.) erst drei Jahre nach der Personalmaßnahme wirksam werden, womit die weiteren sich aus dem Gesetz ergebenden Rechtsfolgen (§ 12 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 4 BUKG) verbunden sind. Die unter Ziffer II. 5 c) der Festlegung enthaltene Aussage stellt diese Bewertung nicht infrage. Danach soll der BND von der Bewilligung des "erweiterten Trennungsgeldes" absehen, wenn die Personalmaßnahme eindeutig begünstigend ist und deshalb keine über die grundsätzliche Regelung des Bundesumzugskostengesetzes hinausgehende Fürsorgemaßnahme erfordert. Hierbei handelt es sich nicht um eine Ermächtigung des BND als nachgeordneter Behörde zur Durchführung der Festlegung, sondern lediglich um einen Hinweis auf die Rechtslage ohne eigenen Regelungscharakter (vgl. unter 3.).

24Die Festlegung hat auch Außenwirkung und erfasst in der für Allgemeinverfügungen kennzeichnenden Weise einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmbaren Personenkreis. Sie betrifft inhaltlich die von der Verlegung des Dienstortes erfassten Mitarbeiter des BND und wirkt sich auf deren subjektive Rechtsstellung aus, nämlich auf den Inhalt der ihnen erteilten Umzugskostenvergütungszusage und den daran anknüpfenden Anspruch auf Gewährung von Trennungsgeld für einen Zeitraum von bis zu drei Jahren mit der Option einer Verlängerung um weitere fünf Jahre.

25Schließlich hatte das Bundeskanzleramt den für den Erlass eines Verwaltungsakts erforderlichen Bekanntgabewillen. Damit ist der einer Behörde zurechenbare Wille gemeint, bewusst und gewollt eine rechtlich erhebliche Folge herbeizuführen. Der Bekanntgabewille des Bundeskanzleramtes steht hier ungeachtet der dortigen Einstufung der Festlegung als einer Verwaltungsvorschrift außer Frage. Das Bundeskanzleramt hat die Festlegung mit Begleitschreiben vom 1. Dezember 2017 an den BND mit der Bitte übersandt, den betroffenen Mitarbeitern Umzugskostenvergütungszusagen "auf Grundlage der anliegenden Festlegung" zu erteilen. Der BND hat die Festlegung dann Ende April 2018 mit vollständigem Wortlaut in das Intranet eingestellt und den Beschäftigten zugänglich gemacht. Mangels gegenteiliger Anhaltspunkte ist davon auszugehen, dass dies mit Billigung des Bundeskanzleramtes geschehen ist. Ob die elektronische Zugänglichmachung eine wirksame Bekanntgabe eines Verwaltungsakts in Form der Allgemeinverfügung im Sinne von § 41 VwVfG darstellt, kann ebenso wie die Frage, ob die Festlegung den Formvorschriften der § 3a Abs. 2 Satz 2, § 37 Abs. 3 Satz 3 VwVfG unterliegt, aus den nachstehenden Gründen dahinstehen.

263. Die Festlegung des Bundeskanzleramtes vom 17. November 2017 erfasst solche von der Dienstortverlagerung betroffenen Mitarbeiter des BND nicht, die wie der Kläger bereits für den neuen Dienstort Berlin eingestellt worden sind und sich deshalb in ihrer Lebensplanung von vornherein auf eine Tätigkeit an diesem Dienstort einstellen konnten. Dies ergibt ihre analog §§ 133, 157 BGB am Empfängerhorizont ausgerichtete Auslegung. Maßgeblich ist also auch insoweit, wie der Empfänger die Erklärung ausgehend von ihrem Wortlaut unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen muss.

27Unter Ziffer I. 3 der Festlegung heißt es zwar, diese erfasse "alle Mitarbeiter, deren Dienstposten im Rahmen der Funktionalen Konzentration bis Ende 2019 verlagert wird". Dabei handelt es sich aber nur um die Festlegung des allgemeinen personellen Anwendungsbereichs, die unter Ziffer II. weiter konkretisiert wird. Dort wird unter Ziffer II. 5 a) ebenfalls davon gesprochen, dass "alle Personalmaßnahmen" erfasst werden, allerdings verbunden mit der Einschränkung "grundsätzlich". Unter Ziffer II. 4 werden diejenigen Beschäftigten, die bereits für den Standort Berlin eingestellt wurden, ausdrücklich von dem Wirksamkeitsaufschub ausgenommen, wenn es dort heißt: "Eine Ausnahme bilden jedoch diejenigen, die bereits vor dem Umzug als Trennungsgeldempfänger von dem zukünftigen Dienstort an den bisherigen pendeln. Dies ist z.B. dann der Fall, wenn Mitarbeiter bereits im Hinblick auf die Funktionale Konzentration für den Dienstort Berlin eingestellt wurden, der Dienstposten bislang aber noch in Pullach ist. Für diese Mitarbeiter entsteht kein neuer Trennungsgeldanspruch, sondern der bisherige entfällt." Satz 1 lässt sich dabei entgegen der Auffassung des Klägers nicht als Beschränkung der Ausnahme auf solche Mitarbeiter verstehen, die bereits am neuen Dienstort wohnen, sondern bringt lediglich die umzugskostenrechtliche Selbstverständlichkeit zum Ausdruck, dass derjenige, der schon am künftigen Dienstort wohnt, mangels eines dienstlich veranlassten Umzugs keinen Anspruch auf Zusage der Umzugskostenvergütung oder auf Trennungsgeld für Fahrten zum neuen Dienstort hat. Die entscheidende Ausnahme enthält ungeachtet ihrer Kennzeichnung als Beispiel ("z.B.") vielmehr die nachfolgende Regelung, der zufolge für solche Mitarbeiter der bisherige Trennungsgeldanspruch entfällt und kein neuer entsteht, die "bereits im Hinblick auf die Funktionale Konzentration für den Dienstort Berlin eingestellt wurden". Diese Bestimmung greift unter finanziellen Aspekten die Regelung unter Ziffer II. 6 d) (S. 12) der Festlegung nochmals auf. Danach erhalten für den neuen Dienstort Berlin eingestellte Mitarbeiter nur bis zur Dienstpostenverlagerung Trennungsgeld. Nach der Dienstpostenverlagerung entfällt der Trennungsgeldanspruch vollständig.

28Darüber hinaus sprechen auch die unter Ziffer II. 2 und 3 formulierten Zwecke, die mit der Festlegung verfolgt werden, dafür, dass solche Beschäftigten von der Festlegung ausgenommen sein sollen. Diese zielt nicht nur allgemein darauf, "die sozialen Belange der Mitarbeiter" zu berücksichtigen, sondern soll auch "die Arbeitsfähigkeit des BND nachhaltig sicher[stellen]" und "klare Rahmenbedingungen" schaffen, die "den Erhalt des qualifizierten Personals ermöglichen" und "eine positive Entscheidung der Mitarbeiter für eine weitere Tätigkeit im BND" fördern. Sowohl mit dem Ziel, einen Ausgleich für die mit der Restrukturierung verbundenen besonderen Belastungen für die berufliche und private Lebensplanung zu schaffen, als auch mit dem Ziel, qualifizierte Arbeitskräfte trotz des Umzugs beim BND zu halten, wendet sich die Festlegung nicht an diejenigen Beschäftigten, die sich bereits bei ihrer Einstellung für eine Tätigkeit beim BND (auch) am künftigen Standort Berlin entschieden haben und sich deshalb in ihrer Lebensplanung von vornherein auf eine Tätigkeit an diesem Dienstort einstellen konnten.

29Die Festlegung muss ein objektiver Empfänger ferner vor dem Hintergrund des rechtlichen Rahmens bewerten, in den hinein sie gestellt ist (vgl. 1.). Er muss ohne Weiteres zumindest erkennen, dass die Regelungen des § 3 Abs. 3 und § 12 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 4 BUKG zugunsten der Berechtigten vom Regelfall der Umzugskostenvergütung bzw. Trennungsgeldgewährung stark abweichen und dass dies deshalb geschieht, weil den Berechtigten eine durch den Dienstortwechsel besondere Belastung zugemutet wird. Deshalb liegt für einen objektiven Empfänger der Schluss nahe, dass die Vergünstigung nicht beanspruchen kann, wer diese Belastungen jedenfalls in diesem Ausmaß nicht tragen muss.

30Für diese Auslegung sprechen außerdem die einem objektiven Empfänger oder dem konkreten Adressaten bekannten Begleitumstände, die bei der Auslegung eines Verwaltungsakts zu berücksichtigen sind. Durch die im Intranet des BND bereits im Januar 2018 bekanntgegebene Korrespondenz zwischen BND und Bundeskanzleramt waren die Beschäftigten des BND und so auch der Kläger darüber informiert, dass der angeordnete Wirksamkeitsaufschub nach der Auffassung des Bundeskanzleramtes nicht für solche Mitarbeiter gelten sollte, die bereits für den neuen Dienstort Berlin eingestellt worden sind. Diese wussten also bereits vor der Veröffentlichung des vollständigen Textes der Festlegung am 30. April 2018 und ihrem an diesem Tag möglicherweise erfolgten Wirksamwerden (§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG), dass die Festlegung auch nach dem Verständnis der erlassenden Behörde für diese Beschäftigten nicht gelten sollte.

31Der Kläger zählt nicht zu dem von der Festlegung des Bundeskanzleramtes begünstigten Personenkreis. Denn er gehört zu den Mitarbeitern des BND, die von vornherein für eine Verwendung am künftigen Dienstort Berlin vorgesehen waren. Dies ist zwischen den Parteien unstreitig und ergibt sich im Zusammenhang mit seiner Versetzung zum BND auch aus der Personalverfügung vom 5. Dezember 2013. Diese weist den Dienstort in Bayern aus und weiter darauf hin, dass eine Umzugskostenvergütung nicht zugesagt werde, weil eine weitere Umsetzung an den Dienstort Berlin vorgesehen sei. Für den Kläger war daher von Anfang an klar, dass er an dem ursprünglichen Dienstort aus Sicht des Dienstherrn nicht seinen Lebensmittelpunkt und den seiner Familie begründen sollte und er konnte sich hierauf in seiner Lebensplanung einstellen. Dass er infolge einer erheblichen Verzögerung des Dienstortwechsels wesentlich länger am ursprünglichen Dienstort verwendet wurde, als dies wohl zunächst vorgesehen war, ist unerheblich. Dadurch eingetretene Beschwernisse sind durch die Gewährung von Trennungsgeld abgegolten.

324. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.