Gründe

8Die Revision ist unbegründet. Das Berufungsurteil steht mit revisiblem Recht im Einklang (§ 137 Abs. 1 VwGO).

91. Der Verwaltungsgerichtshof hat den Bescheid des Beklagten vom 23. Mai 2011, soweit er Gegenstand des Revisionsverfahrens ist, ohne Verstoß gegen revisibles Recht für rechtmäßig erachtet.

10a) Die Rechtmäßigkeit des Bescheides bemisst sich nach der für das Revisionsgericht maßgeblichen Auslegung des einschlägigen Landesrechts durch das Berufungsgericht und der zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides vom 4. Januar 2012 geltenden Sach- und Rechtslage. Dass sich die nach diesem Zeitpunkt erfolgten Änderungen des Hessischen Kommunalabgabengesetzes und der Hessischen Gemeindeordnung Rückwirkung auf diesen Zeitpunkt beigemessen hätten, hat das Berufungsgericht nicht festgestellt und ist, soweit Rechtsänderungen während des Revisionsverfahrens erfolgt sind (Gesetz zur Neuregelung der Erhebung von Straßenbeiträgen vom 28. Mai 2018, GVBl. I S. 247), mangels einer dahingehenden Übergangsregelung nicht ersichtlich.

11Der Beklagte konnte seine Anweisung an die Klägerin, mit Rückwirkung ab dem 1. Juni 2011 eine wirksame und den Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes entsprechende Straßenbeitragssatzung in Kraft zu setzen, auf § 139 HGO i.d.F. vom 7. März 2005 (GVBl. I S. 142, geändert durch Gesetz vom 16. Dezember 2011, GVBl. I S. 786, im Folgenden: HGO 2012) stützen. Die für eine Anweisung der Kommunalaufsichtsbehörde nach dieser Vorschrift erforderliche Verletzung von der Klägerin gesetzlich obliegenden Pflichten hat das Berufungsgericht in Auslegung irrevisiblen Landesrechts bejaht. Danach hatte sich das nach dem zum maßgeblichen Zeitpunkt geltenden § 11 Abs. 1 des KAG HE i.d.F. vom 17. März 1970 (GVBl. I S. 225, geändert durch Gesetz vom 31. Januar 2005, GVBl. I S. 54, im Folgenden: KAG HE 2005) bestehende Ermessen hinsichtlich der Erhebung von Straßenbeiträgen wegen des Haushaltsdefizits der Klägerin in den Jahren 2010 bis 2012 nach § 93 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 10 Abs. 1, § 92 Abs. 1 und 3 HGO 2012 zu einer Verpflichtung verdichtet, mögliche Beiträge für Ausbaumaßnahmen auch tatsächlich zu erheben und die hierfür erforderliche satzungsrechtliche Grundlage unabhängig davon zu schaffen, ob konkrete Ausbaumaßnahmen absehbar waren. Das Berufungsgericht hat ferner aus dem Fehlen einer Satzung eine Pflichtverletzung der Klägerin abgeleitet, welche die Kommunalaufsicht grundsätzlich zu einem Einschreiten berechtigte. Weiterhin sei die Klägerin nach diesen Vorschriften angesichts ihrer Haushaltsnotlage daran gehindert gewesen, in einer Straßenbeitragssatzung höhere Gemeindeanteile am beitragsfähigen Aufwand vorzusehen als die in § 11 Abs. 3 KAG HE 2005 festgeschriebenen Mindestsätze.

12Die revisionsgerichtliche Überprüfung muss von dem Inhalt der irrevisiblen Vorschriften des Landesrechts ausgehen, den das Berufungsgericht durch Auslegung ermittelt und seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat (§ 173 VwGO i.V.m. § 560 ZPO; BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 8 C 43.09 - BVerwGE 138, 89 <91 f.>). Bundesrecht kann allerdings eine verfassungskonforme Auslegung der irrevisiblen landesrechtlichen Normen durch das Revisionsgericht gebieten (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Oktober 2014 - 9 C 6.13 - juris Rn. 11). Die Auslegung des Landesrechts in dem angegriffenen Urteil verstößt jedoch nicht gegen höherrangiges Recht.

13b) Die gesetzliche Verpflichtung von Gemeinden, einen ausgeglichenen Haushalt herbeizuführen, ist mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 Satz 2 und 3 GG vereinbar. Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet die finanzielle Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden, die sie zu verantwortlichem Disponieren befähigt, im Rahmen der Gesetze. Die gesetzgeberische Ausgestaltung und Beschränkung der Finanzhoheit der Gemeinden hat den Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung zu wahren. Er ist verletzt, wenn die kommunale Gestaltungsfreiheit beseitigt wird oder kein hinreichender Spielraum für ihre Ausübung übrig bleibt. Zudem hat der Gesetzgeber den verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten. Eine landesrechtliche Verpflichtung zur Herbeiführung eines Haushaltsausgleichs oder jedenfalls zur Defizitminimierung ist mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar, weil sie den Gestaltungsspielraum des Trägers der kommunalen Selbstverwaltung in der Zukunft sichert (vgl. zu alledem BVerwG, Urteile vom 27. Oktober 2010 - 10 C 43.09 - BVerwGE 138, 89 Rn. 18 ff. - und - mit Blick auf Gemeindeverbände - vom 16. Juni 2015 - 10 C 13.14 - BVerwGE 152, 188 Rn. 17 ff.).

14Auch eine gesetzliche Verpflichtung der Gemeinden zur Erhebung von Straßenbeiträgen ist mit der kommunalen Finanzhoheit aus Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar (BVerwG, Beschlüsse vom 3. Dezember 1996 - 8 B 205.96 - juris Rn. 4 und vom 16. November 2017 - 10 B 2.17 - juris Rn. 6). Das gilt sowohl für eine ausdrückliche gesetzliche Erhebungspflicht als auch für eine Verpflichtung der Gemeinden, die sich - wie es das Berufungsgericht hier erkannt hat - aus der Zusammenschau von Regelungen des kommunalen Haushaltsrechts und des Kommunalabgabenrechts ergibt.

15Dem Einwand der Klägerin, ein landesrechtlicher Vorrang der Einnahmeerzielung durch Gebühren und Beiträge vor einer Steuerfinanzierung verstoße gegen die Finanzverfassung des Grundgesetzes, ist nicht zu folgen. Die Gemeindeordnungen sehen seit jeher Regelungen über die Rangfolge der gemeindlichen Einnahmen vor (vgl. näher Gern/Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl. 2019, Rn. 1194; Waldhoff, in: Henneke/Pünder/Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, 2006, § 7 Rn. 5). Sie sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gebilligt worden (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juni 1993 - 8 C 32.90 - Buchholz 11 Art. 106 GG Nr. 4 S. 4; Beschluss vom 16. November 2017 - 10 B 2.17 - juris Rn. 9). Das Bundesverfassungsgericht hält die Erhebung von Ausbaubeiträgen für verfassungsmäßig, ohne einen Vorrang der Steuerfinanzierung anzunehmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668/10 u.a. - BVerfGE 137, 1 Rn. 42). Die strengen verfassungsrechtlichen Anforderungen, die es mit Blick auf den Grundsatz der Finanzierung von Gemeinlasten aus Steuern an die Erhebung voraussetzungsloser parafiskalischer Sonderabgaben stellt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Januar 1995 - 1 BvL 18/93 u.a. - BVerfGE 92, 91 <113>), lassen sich schon wegen der mit Beiträgen abgegoltenen Vorteile des Beitragspflichtigen, aber auch wegen der eingeschränkten Möglichkeiten der Gemeinden zur Steuererhebung nicht auf die Erhebung kommunaler Beiträge übertragen.

16c) Auch dass das Landesrecht den Beklagten ermächtigt, die angenommene gesetzliche Verpflichtung der Klägerin mit einer kommunalaufsichtlichen Anweisung durchzusetzen, steht mit Art. 28 Abs. 2 GG im Einklang.

17Die staatliche Rechtsaufsicht über Gemeinden ist verfassungsrechtlich gebotenes Korrelat der kommunalen Selbstverwaltung. Sie darf aber nicht im Wege einer Einmischungsaufsicht in kommunale Entscheidungsspielräume eindringen und der Gemeinde bestimmte Maßnahmen innerhalb eines bestehenden Gestaltungsspielraums alternativlos vorschreiben (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 13.14 - BVerwGE 152, 188 Rn. 35).

18Dass das Berufungsgericht die Aufsichtsmaßnahmen des Beklagten als rechtmäßig angesehen hat, lässt einen Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 GG nicht erkennen. Namentlich hat der Beklagte der Klägerin schon deshalb nicht im Wege unzulässiger Einmischungsaufsicht ein Mittel der Haushaltskonsolidierung vorgegeben, weil diese nach der berufungsgerichtlichen Auslegung des Landesrechts nach § 93 Abs. 1 und 2 HGO 2012 zur Erhebung von Straßenbeiträgen verpflichtet war, ohne dass ihr ein Ermessensspielraum verblieben wäre. Bei der Durchsetzung einer gesetzlichen Verpflichtung der Gemeinde, welche ihr keinen Handlungsspielraum belässt, unterliegt die Kommunalaufsichtsbehörde von vornherein nicht dem Verbot eines alternativlosen Vorschreibens bestimmter Maßnahmen. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts drohte zum Zeitpunkt des Einschreitens zudem die rechtliche Möglichkeit der Erhebung von Straßenbeiträgen für die laufenden Maßnahmen zeitlich auszulaufen, weil die für die Erhebung von Beiträgen erforderliche Satzung nach § 3 KAG HE 2005 lediglich mit Rückwirkung für einen Zeitraum von maximal sechs Monaten erlassen werden konnte. Im Übrigen waren nach den Feststellungen des Berufungsgerichts weitere Ausbaumaßnahmen bereits absehbar und der Erlass einer Beitragssatzung auch deswegen zur landesrechtlich zwingend gebotenen Verringerung des Haushaltsdefizits erforderlich.

19d) Der Anweisung zum Erlass einer rückwirkenden Satzung stand nach den revisionsrechtlich bindenden Tatsachenfeststellungen des Berufungsgerichts auch nicht der aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG abzuleitende Grundsatz des Vertrauensschutzes entgegen.

20Die Klägerin behauptet selbst nicht, dass sie gegenüber dem Beklagten darauf vertraut hätte, keine Beiträge erheben zu müssen. Dem hätte auch bereits die landesrechtliche Pflicht zur Einnahmeerzielung entgegengestanden.

21Etwaige Zusagen im Verhältnis der Klägerin zu den Grundstückseigentümern konnten ihre landesgesetzlichen Verpflichtungen nicht modifizieren. Es bedarf daher keiner Entscheidung, ob derartige Pflichten gegenüber Dritten der Rechtmäßigkeit der kommunalrechtlichen Anweisung überhaupt entgegenstehen könnten. Soweit die Klägerin geltend macht, die Einwohner des Stadtteils P. hätten aufgrund des 1971 geschlossenen Grenzänderungs- und Auseinandersetzungsvertrages darauf vertraut, von Ausbaubeiträgen verschont zu bleiben, lässt der vom Berufungsgericht festgestellte Tatbestand darüber hinaus weder eine Vertrauensgrundlage im geltenden Recht noch ein tatsächlich entstandenes Vertrauen auf Seiten der Bürger erkennen. Das Versprechen in § 7 Abs. 3 j) des Vertrages, beim Ausbau der Ortsdurchfahrtsstraße die Kosten der Nebenanlagen (Hochbordsteine und Bürgersteige) nicht auf die Bürger umzulegen, umfasst nicht alle Verkehrsanlagen der Klägerin, sondern nur eine bestimmte Straße, und auch dort lediglich einen Teil der auszubauenden Einrichtung. Der Anweisung zum Erlass einer Beitragssatzung als solcher kann es schon deshalb nicht entgegengehalten werden. Zudem hätte der Erlass des die landesrechtliche Beitragserhebungspflicht begründenden Gesetzes eine etwaige, mit dem Vertrag geschaffene rechtliche Vertrauensgrundlage der Bürger zerstört.

22e) Die Anweisung ist auch nicht wegen Verstoßes gegen das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG ermessensfehlerhaft. Soweit die Klägerin im Anhörungsverfahren gegenüber dem Beklagten eine Ungleichbehandlung mit anderen Kommunen gerügt hat, welche ebenfalls keine Beitragssatzung erlassen hätten, hat sie ihr Vorbringen in den Tatsacheninstanzen nicht mehr weiterverfolgt; das Berufungsurteil enthält hierzu folglich keine Ausführungen. In ihrer Revisionsbegründung nennt sie zudem zwei Kommunen ohne Beitragssatzung, gegenüber denen der Beklagte ebenfalls im Wege der Kommunalaufsicht vorgegangen sei. Anhaltspunkte für ein willkürlich nur gegen die Klägerin gerichtetes Vorgehen bietet daher selbst ihr eigener Vortrag nicht. Im Übrigen könnte sich ein Gleichbehandlungsanspruch nicht auf ein rechtswidriges Unterlassen des kommunalaufsichtlichen Hinwirkens auf die Einhaltung der gesetzlichen Verpflichtungen der Klägerin richten.

23f) Ein Verstoß gegen den Grundsatz der abgabenrechtlichen Belastungsgleichheit oder das Äquivalenzprinzip ist nicht ersichtlich.

24Der Einwand der Klägerin, die Staffelung der Umlagesätze nach § 11 Abs. 3 KAG HE 2005 sei nicht sachgerecht, weil jeder Grundstückseigentümer unabhängig von der Verkehrsbedeutung der Straße durch eine Ausbaumaßnahme denselben Vorteil der Vermittlung einer Zuwegung zum öffentlichen Straßennetz genieße, geht an dem Zweck der Norm vorbei. Die in § 11 Abs. 3 KAG HE 2005 vorgesehenen gemeindlichen Mindestanteile am Aufwand, die bei der Umlage auf die Grundstückseigentümer außer Betracht bleiben, sollen typisierend den Vorteil der Allgemeinheit je nach der Verkehrsbedeutung der Straße abbilden und ihn von dem Sondervorteil der Gruppe der Grundstückseigentümer abgrenzen, der eine Beitragserhebung für den nach Vorabzug des gemeindlichen Anteils verbleibenden Aufwand rechtfertigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2018 - 9 C 2.17 - NVwZ-RR 2019, 70 Rn. 18; allg. zum gemeindlichen Anteil Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, § 34 Rn. 4 ff., 10).

25Die Abstufungen in § 11 Abs. 3 KAG HE 2005 genügen den Anforderungen, die das Grundrecht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG in seiner Ausprägung als Gebot der abgabenrechtlichen Belastungsgleichheit an die Bemessung des eine Beitragspflicht begründenden Sondervorteils der Grundstückseigentümer stellt. Dies hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts für dessen weitgehend identische Nachfolgefassung entschieden (vgl. für § 11 Abs. 4 und 5 des KAG HE in der Fassung vom 24. März 2013; BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2018 - 9 C 2.17 - NVwZ-RR 2019, 70 Rn. 15 ff.). Dieser Bewertung schließt sich der Senat an.

26Die Regelung verletzt auch nicht das abgabenrechtliche Äquivalenzprinzip als Ausprägung des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Dieses Prinzip setzt dem Gesetzgeber nur sehr weite Grenzen. Es verlangt, dass die Höhe des Beitrags nicht außer Verhältnis zu dem Vorteil steht, den er abgelten soll, und dass einzelne Beitragspflichtige im Verhältnis zu anderen nicht übermäßig belastet werden (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 7. Dezember 2016 - 10 C 11.15 - Buchholz 430.5 IHKG Nr. 4 Rn. 18, und vom 15. November 2017 - 8 C 17.16 - Buchholz 437.1 BetrAVG Nr. 27 Rn. 33). Beides ist hier nicht der Fall. Mit den Beiträgen wird lediglich ein Restaufwand auf die Grundstückseigentümer umgelegt, welcher der Gemeinde tatsächlich entstanden ist. Die unterschiedliche Belastung von Grundstückseigentümern im Bereich einer dem Anliegerverkehr dienenden Straße im Vergleich zu Anliegern einer inner- oder überörtlichen Durchgangsstraße betrifft verschiedene Maßnahmen und ist lediglich die spiegelbildliche Folge der Bemessung des vom umlagefähigen Aufwand abgezogenen Vorteiles der Allgemeinheit. Ein Missverhältnis zu dem gebotenen Sondervorteil kann darin nicht gesehen werden.

27g) Die unterschiedliche Belastung von Grundstückseigentümern in Ländern mit voneinander abweichenden landesrechtlichen Grundlagen zur Beitragserhebung verletzt schließlich offenkundig weder ein verfassungsrechtliches Prinzip der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse noch den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, sondern ist Folge der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung. Entgegen der Auffassung der Klägerin enthält die Verfassung kein allgemeines Ziel der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse, welches föderal vielfältigen Gestaltungen in Wahrnehmung der Gesetzgebungskompetenzen der Länder entgegenstünde (vgl. BVerfG, Urteil vom 21. Juli 2015 - 1 BvF 2/13 - BVerfGE 140, 65 Rn. 37). Die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse ist lediglich ein verfassungsrechtliches Kriterium, das den Bund nach der vorliegend nicht einschlägigen Kompetenznorm des Art. 72 Abs. 2 GG zum Tätigwerden ermächtigt.

282. Das Berufungsgericht hat auch den Bescheid vom 4. Oktober 2011 über die Ersatzvornahme in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. Januar 2012 ohne Verstoß gegen revisibles Recht für rechtmäßig gehalten.

29Dem Beklagten stand als Mittel der Kommunalaufsicht auch der Erlass von Satzungsvorschriften im Wege der Ersatzvornahme zur Verfügung. Davon ist das Berufungsgericht in Auslegung des § 140 HGO 2012 stillschweigend ausgegangen. Dies begegnet auch im Hinblick auf die kommunale Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 GG keinen Bedenken (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2003 - 4 C 14.01 - BVerwGE 119, 25, <45> m.w.N.). Der Erlass einer Satzung oder einzelner Satzungsvorschriften entzieht der Klägerin noch nicht ihr Recht auf Setzung von Ortsrecht.

30Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.