DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 114,

auf Vorschlag der Europäischen Kommission,

nach Zuleitung des Entwurfs des Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente,

nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses [1],

nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen [2],

gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren [3],

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1) Mit dieser Verordnung sollen gemeinsame Regeln zur Wahrung der gleichberechtigten und nichtdiskriminierenden Behandlung des Datenverkehrs bei der Bereitstellung von Internetzugangsdiensten und damit verbundener Rechte der Endnutzer geschaffen werden. Mit der Verordnung sollen die Endnutzer geschützt und es soll gleichzeitig gewährleistet werden, dass das „Ökosystem“ des Internets weiterhin als Innovationsmotor funktionieren kann. Reformen im Bereich des Roamings sollten bei den Endnutzern das Vertrauen schaffen, auch auf Reisen in der Union vernetzt zu bleiben, und dazu führen, dass sich im Laufe der Zeit die Preise und andere Bedingungen in der Union einander angleichen werden.

(2) Die in dieser Verordnung vorgesehenen Maßnahmen wahren den Grundsatz der Technologieneutralität, d. h., dass sie den Einsatz einer bestimmten Technologie weder vorschreiben noch begünstigen.

(3) Das Internet hat sich in den vergangenen Jahrzehnten zu einer offenen Plattform für Innovation mit niedrigen Zugangsschranken für Endnutzer, Anbieter von Inhalten, Anwendungen und Diensten sowie Anbieter von Internetzugangsdiensten entwickelt. Der bisherige Rechtsrahmen zielt darauf ab, Endnutzern die Möglichkeit zu geben, Informationen und Inhalte abzurufen und zu verbreiten bzw. Anwendungen und Dienste ihrer Wahl zu nutzen. Sehr viele Endnutzer sind jedoch von einer Verkehrsmanagementpraxis betroffen, die bestimmte Anwendungen oder Dienste blockiert oder verlangsamt. Diese Tendenzen erfordern gemeinsame Regeln auf Unionsebene, damit gewährleistet ist, dass das Internet offen bleibt und es nicht zu einer Fragmentierung des Binnenmarkts durch individuelle Maßnahmen der Mitgliedstaaten kommt.

(4) Ein Internetzugangsdienst bietet unabhängig von den vom Endnutzer verwendeten Netztechnologien und Endgeräten den Zugang zum Internet und somit grundsätzlich zu all seinen Abschlusspunkten. Es ist jedoch möglich, dass aus nicht von den Internetzugangsanbietern zu vertretenden Gründen bestimmte Abschlusspunkte des Internets nicht immer zugänglich sind. Daher sollte gelten, dass ein Anbieter seiner Verpflichtung im Zusammenhang mit der Bereitstellung eines Internetzugangsdienstes im Sinne dieser Verordnung nachgekommen ist, wenn der betreffende Dienst eine Anbindung an nahezu alle Abschlusspunkte des Internets bereitstellt. Daher sollten die Internetzugangsanbieter die Anbindung an keinen zugänglichen Abschlusspunkt des Internets beschränken.

(5) Die Endnutzer sollten beim Zugang zum Internet frei unter den verschiedenen Arten von Endgeräten im Sinne der Richtlinie 2008/63/EG der Kommission [4] wählen können. Die Internetzugangsanbieter sollten über die von den Herstellern oder Händlern der Endgeräte im Einklang mit dem Unionsrecht angewandten Beschränkungen hinaus keine weiteren Beschränkungen auf die Nutzung von Endgeräten, die die Verbindung zum Netz herstellen, anwenden.

(6) Endnutzer sollten das Recht haben, über ihren Internetzugangsdienst ohne Diskriminierung Informationen und Inhalte abzurufen und zu verbreiten und Anwendungen und Dienste zu nutzen und bereitzustellen. Die Ausübung dieses Rechts sollte unbeschadet des Unionsrechts und des mit dem Unionsrecht im Einklang stehenden nationalen Rechts zur Regelung der Rechtmäßigkeit von Inhalten, Anwendungen oder Diensten erfolgen. Mit dieser Verordnung wird nicht angestrebt, die Rechtmäßigkeit von Inhalten, Anwendungen oder Diensten oder der damit verbundenen Verfahren, Anforderungen und Sicherheitsmechanismen zu regeln. Diese Angelegenheiten fallen somit weiterhin unter das Unionsrecht oder unter im Einklang mit dem Unionsrecht stehendes nationales Recht.

(7) Zur Ausübung ihrer Rechte auf Zugang zu und Verbreitung von Informationen und Inhalten sowie auf Nutzung und Bereitstellung von Anwendungen und Diensten ihrer Wahl sollte es den Endnutzern freistehen, mit den Internetzugangsanbietern Tarife mit bestimmten Datenvolumen und bestimmten Geschwindigkeiten des Internetzugangsdienstes zu vereinbaren. Diese Vereinbarungen sowie die Geschäftsgepflogenheiten der Internetzugangsanbieter sollten die Ausübung dieser Rechte nicht beschränken und somit auch nicht die Bestimmungen dieser Verordnung über die Gewährleistung des Zugangs zum offenen Internet umgehen. Die nationalen Regulierungsbehörden und die anderen zuständigen Behörden sollten befugt sein, gegen Vereinbarungen oder Geschäftsgepflogenheiten vorzugehen, die aufgrund ihrer Tragweite zu Situationen führen, in denen die Auswahlmöglichkeit der Endnutzer in der Praxis wesentlich eingeschränkt wird. Daher sollte bei der Bewertung von Vereinbarungen und Geschäftsgepflogenheiten unter anderem der jeweiligen Marktposition der betreffenden Internetzugangsanbieter und Anbieter von Inhalten, Anwendungen und Diensten Rechnung getragen werden. Die nationalen Regulierungsbehörden und die anderen zuständigen Behörden sollten im Rahmen ihrer Überwachungs- und Durchsetzungsfunktion verpflichtet sein, einzugreifen, wenn Vereinbarungen oder Geschäftsgepflogenheiten dazu führen würden, dass dieses Recht der Endnutzer in seinem Kern untergraben würde.

(8) Bei der Bereitstellung der Internetzugangsdienste sollten Anbieter dieser Dienste den gesamten Datenverkehr ohne Diskriminierung, Beschränkung oder Störung, ungeachtet des Senders, des Empfängers, des Inhalts, der Anwendung, des Dienstes oder des Endgeräts, gleich behandeln. Entsprechend den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts und der ständigen Rechtsprechung sollten vergleichbare Situationen nicht unterschiedlich und unterschiedliche Situationen nicht gleich behandelt werden, es sei denn, eine solche Behandlung ist objektiv gerechtfertigt.

(9) Ziel eines angemessenen Verkehrsmanagements ist es, zu einer effizienten Nutzung der Netzressourcen und zur Optimierung der Gesamtübermittlungsqualität entsprechend den objektiv unterschiedlichen Anforderungen an die technische Qualität der Dienste bei speziellen Verkehrskategorien und somit den übermittelten Inhalten, Anwendungen und Diensten beizutragen. Von den Internetzugangsanbietern angewandte angemessene Verkehrsmanagementmaßnahmen sollten transparent, nichtdiskriminierend und verhältnismäßig sein, und sie sollten nicht auf kommerziellen Erwägungen beruhen. Die Anforderung, dass Verkehrsmanagementmaßnahmen nicht diskriminierend sein dürfen, schließt nicht aus, dass die Internetzugangsanbieter zur Optimierung der Gesamtübermittlungsqualität Verkehrsmanagementmaßnahmen anwenden, bei denen zwischen objektiv verschiedenen Verkehrskategorien unterschieden wird. Um die Gesamtqualität und das Nutzererlebnis zu optimieren, sollte jede derartige Differenzierung nur auf der Grundlage objektiv verschiedener Anforderungen an die technische Qualität der Dienste (beispielsweise in Bezug auf Verzögerung, Verzögerungsschwankung, Paketverlust und Bandbreite) bei bestimmten Verkehrskategorien, nicht aber auf Grundlage kommerzieller Erwägungen zulässig sein. Derartige differenzierende Maßnahmen sollten in einem angemessenen Verhältnis zum Zweck der Optimierung der Gesamtqualität stehen und gleichartigen Verkehr gleich behandeln. Derartige Maßnahmen sollten nicht länger als erforderlich beibehalten werden.

(10) Ein angemessenes Verkehrsmanagement erfordert keine Techniken zur Überwachung spezifischer Inhalte des Datenverkehrs, der über den Internetzugangsdienst übertragen wird.

(11) Jede Verkehrsmanagementpraxis, die über solche angemessenen Verkehrsmanagementmaßnahmen hinausgeht indem sie eine Blockierung, Verlangsamung, Veränderung, Beschränkung, Störung, Schädigung oder Diskriminierung je nach spezifischen Inhalten, Anwendungen oder Diensten oder spezifischen Kategorien derselben vornimmt, sollte – vorbehaltlich begründeter und genau festgelegter Ausnahmen nach Maßgabe dieser Verordnung – verboten werden. Diese Ausnahmen sollten einer strengen Auslegung und strengen Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit unterliegen. Bestimmte Inhalte, Anwendungen und Dienste, wie auch bestimmte Kategorien derselben, sollten geschützt werden wegen der negativen Auswirkungen, die eine Blockierung oder andere, nicht unter die begründeten Ausnahmen fallende Beschränkungsmaßnahmen auf die Wahl der Endnutzer und die Innovation haben. Regeln gegen die Veränderung von Inhalten, Anwendungen oder Diensten beziehen sich auf eine Veränderung des Inhalts der Kommunikation, sind aber nicht mit einem Verbot nichtdiskriminierender Datenkomprimierungstechniken verbunden, mit denen die Größe einer Datei ohne irgendeine Veränderung des Inhalts reduziert wird. Eine solche Datenkomprimierung ermöglicht eine effizientere Nutzung knapper Ressourcen und dient dem Interesse der Endnutzer, indem das Datenvolumen verringert, die Geschwindigkeit erhöht und das Nutzererlebnis bei der Nutzung der betreffenden Inhalte, Anwendungen oder Dienste verbessert wird.

(12) Verkehrsmanagementmaßnahmen, die über die oben angegebenen angemessenen Verkehrsmanagementmaßnahmen hinausgehen, sollten nur soweit und so lange angewandt werden können, wie es erforderlich ist, um den in dieser Verordnung vorgesehenen begründeten Ausnahmen zu entsprechen.

(13) Erstens können Situationen entstehen, in denen Internetzugangsanbieter Gesetzgebungsakten der Union oder nationalen Rechtsvorschriften unterliegen, die mit dem Unionsrecht im Einklang stehen (beispielsweise die Rechtmäßigkeit von Inhalten, Anwendungen oder Diensten, oder die öffentliche Sicherheit betreffend), einschließlich strafrechtlicher Vorschriften, die beispielsweise die Blockierung bestimmter Inhalte, Anwendungen oder Dienste vorschreiben. Außerdem können Situationen entstehen, in denen diese Anbieter Maßnahmen, die mit dem Unionsrecht im Einklang stehen, zur Umsetzung oder Anwendung von Gesetzgebungsakten der Union oder nationalen Rechtsvorschriften unterliegen – wie etwa Maßnahmen mit allgemeiner Geltung, gerichtlichen Anordnungen, Entscheidungen von mit entsprechenden Befugnissen ausgestatteten Behörden – oder anderen Maßnahmen zur Gewährleistung der Einhaltung dieser Gesetzgebungsakte der Union oder nationalen Rechtsvorschriften (beispielsweise Verpflichtungen zur Befolgung gerichtlicher oder behördlicher Anordnungen über die Blockierung unrechtmäßiger Inhalte). Die Anforderung der Einhaltung des Unionsrechts bezieht sich unter anderem auf die Anforderungen der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden „die Charta“) in Bezug auf Einschränkungen der Grundrechte und -freiheiten. Gemäß der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates [5] dürfen Maßnahmen, die diese Grundrechte und -freiheiten einschränken können, nur dann auferlegt werden, wenn sie im Rahmen einer demokratischen Gesellschaft angemessen, verhältnismäßig und notwendig sind, und ist ihre Anwendung angemessenen Verfahrensgarantien im Sinne der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten zu unterwerfen, einschließlich des Rechts auf effektiven Rechtsschutz und auf ein faires Verfahren.

(14) Zweitens könnten Verkehrsmanagementmaßnahmen, die über derartige angemessene Verkehrsmanagementmaßnahmen hinausgehen, erforderlich sein, um die Integrität und Sicherheit des Netzes, beispielsweise zur Vorbeugung gegen Cyberangriffe durch Verbreitung von Schadsoftware oder gegen Identitätsdiebstahl von Endnutzern durch Spähsoftware, zu schützen.

(15) Drittens könnten Maßnahmen, die über derartige angemessene Verkehrsmanagementmaßnahmen hinausgehen, auch erforderlich sein, um eine drohende Netzüberlastung zu vermeiden, d. h. in Situationen, in denen sich die Überlastung abzeichnet, und zur Milderung der Auswirkungen einer Netzüberlastung, sofern diese Netzüberlastung nur zeitweilig oder unter außergewöhnlichen Umständen auftritt. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist es erforderlich, dass auf diese Ausnahme gestützte Verkehrsmanagementmaßnahmen gleichartige Verkehrskategorien gleich behandeln. Eine zeitweilige Überlastung sollte so verstanden werden, dass sie sich auf spezielle Situationen von kurzer Dauer bezieht, in denen ein plötzlicher Anstieg der Zahl der Nutzer über die Zahl der regelmäßigen Nutzer hinaus oder ein plötzlicher Anstieg der Nachfrage nach einzelnen Inhalten, Anwendungen oder Diensten die Übertragungskapazität einiger Netzkomponenten übersteigt und den Rest des Netzes schwerfälliger reagieren lässt. Eine zeitweilige Überlastung könnte insbesondere in Mobilnetzen auftreten, die variableren Bedingungen – wie etwa physische Störungen, geringere Versorgung in Gebäuden oder eine variable Zahl aktiver Nutzer mit Standortveränderungen – unterliegen. Es kann zwar vorhersehbar sein, dass eine derartige zeitweilige Überlastung gelegentlich an einigen Punkten des Netzes auftritt, und zwar so, dass sie nicht als außergewöhnlich betrachtet werden kann, ohne jedoch oft genug oder für so lange Zeiträume aufzutreten, dass eine Kapazitätserweiterung in wirtschaftlicher Hinsicht gerechtfertigt wäre. Eine außergewöhnliche Überlastung sollte so verstanden werden, dass sie sich – sowohl in Mobil- als auch in Festnetzen – auf unvorhersehbare und unvermeidbare Situationen der Überlastung bezieht. Mögliche Gründe für diese Situationen sind beispielsweise technisches Versagen – etwa ein Diensteausfall aufgrund beschädigter Kabel oder anderer beschädigter Infrastrukturkomponenten, unerwartete Änderungen bei der Verkehrslenkung oder eine erhebliche Zunahme des Netzverkehrs aufgrund von Notsituationen oder andere außerhalb der Kontrolle des Internetzugangsanbieters liegende Situationen. Diese Überlastungsprobleme dürften nicht sehr häufig auftreten, sind aber möglicherweise schwerwiegend und nicht zwangsläufig von kurzer Dauer. Die Erforderlichkeit, über die angemessenen Verkehrsmanagementmaßnahmen hinausgehende Verkehrsmanagementmaßnahmen anzuwenden, um den Auswirkungen einer zeitweiligen oder außergewöhnlichen Netzüberlastung vorzubeugen oder sie zu mildern, sollte den Betreibern von Internetzugangsdiensten nicht die Möglichkeit bieten, das allgemeine Verbot der Blockierung, Verlangsamung, Veränderung, Beschränkung, Störung, Schädigung oder Diskriminierung bestimmter Inhalte, Anwendungen oder Dienste oder bestimmter Kategorien derselben zu umgehen. Für wiederkehrende und länger dauernde Fälle von Netzüberlastungen, bei denen es sich weder um außergewöhnliche noch um zeitweilige Überlastungen handelt, sollte nicht auf diese Ausnahmen zurückgegriffen werden können, sondern sie sollten vielmehr im Wege einer Erweiterung der Netzkapazität angegangen werden.

(16) Die Anbieter von Inhalten, Anwendungen und Diensten sind daran interessiert, andere elektronische Kommunikationsdienste, die keine Internetzugangsdienste sind, anbieten zu können, für die spezifische, von Internetzugangsdiensten nicht gewährleistete Qualitätsniveaus erforderlich sind. Diese spezifischen Qualitätsniveaus werden beispielsweise von einigen Diensten, die einem öffentlichen Interesse entsprechen, oder von einigen neuen Diensten für die Maschine-Maschine-Kommunikation verlangt. Den Anbietern öffentlicher elektronischer Kommunikation, einschließlich der Internetzugangsanbieter und der Anbieter von Inhalten, Anwendungen und Diensten, sollte es freistehen, Dienste anzubieten, bei denen es sich nicht um Internetzugangsdienste handelt und die für bestimmte Inhalte, Anwendungen oder Dienste oder eine Kombination derselben optimiert sind, wenn die Optimierung erforderlich ist, um den Anforderungen der Inhalte, Anwendungen oder Dienste an ein spezifisches Qualitätsniveau zu genügen. Anstatt einfach generell die Priorität vor vergleichbaren Inhalten, Anwendungen oder Diensten, die über die Internetzugangsdienste verfügbar sind, einzuräumen und damit die für die Internetzugangsdienste geltenden Bestimmungen über das Verkehrsmanagement zu umgehen, sollten die nationalen Regulierungsbehörden vielmehr prüfen, ob und inwieweit diese Optimierung objektiv erforderlich ist, um ein oder mehrere spezifische und grundlegende Merkmale der Inhalte, Anwendungen oder Dienste zu gewährleisten und eine entsprechende Qualitätsgarantie zugunsten der Endnutzer zu ermöglichen.

(17) Damit die Erbringung dieser anderen Dienste keine negativen Auswirkungen auf die Verfügbarkeit oder allgemeine Qualität der Internetzugangsdienste für Endnutzer hat, muss für ausreichende Kapazität gesorgt werden. Die Anbieter öffentlicher elektronischer Kommunikation einschließlich der Internetzugangsanbieter sollten daher nur dann diese anderen Dienste anbieten oder mit den Anbietern von Inhalten, Anwendungen oder Diensten entsprechende Vereinbarungen über die Ermöglichung dieser anderen Dienste schließen, wenn die Netzkapazität ausreicht, um sie zusätzlich zu den bereitgestellten Internetzugangsdiensten zu erbringen. Die Bestimmungen dieser Verordnung zur Gewährleistung des Zugangs zum offenen Internet sollten nicht mit anderen Diensten umgangen werden, die als Ersatz für Internetzugangsdienste verwendet werden können oder angeboten werden. Der bloße Umstand jedoch, dass unternehmensspezifische Dienste wie virtuelle private Netze (VPN) möglicherweise ebenfalls den Zugang zum Internet eröffnen, sollte nicht als Ersatz für den Internetzugangsdienst angesehen werden, sofern die Bereitstellung dieses Internetzugangs durch einen Anbieter öffentlicher elektronischer Kommunikation mit Artikel 3 Absätze 1 bis 4 dieser Verordnung vereinbar ist und daher nicht als Umgehung dieser Vorschriften anzusehen ist. Die Bereitstellung solcher anderen Dienste, die keine Internetzugangsdienste sind, sollte nicht zulasten der Verfügbarkeit und der allgemeinen Qualität der Internetzugangsdienste für die Endnutzer erfolgen. In Mobilnetzen kann sich die Vorausberechnung des Verkehrsvolumens in einer bestimmten Funkzelle aufgrund der schwankenden Zahl der aktiven Endnutzer als schwieriger erweisen, und aus diesem Grund ist es möglich, dass es unter unvorhersehbaren Umständen zu einer Auswirkung auf die Qualität der Internetzugangsdienste für Endnutzer kommt. Für Mobilnetze sollte nicht gelten, dass eine Verschlechterung der allgemeinen Qualität der Internetzugangsdienste für Endnutzer vorliegt, wenn die gebündelten negativen Auswirkungen von anderen Diensten, die keine Internetzugangsdienste sind, unvermeidbar, äußerst geringfügig und nur von kurzer Dauer sind. Die nationalen Regulierungsbehörden sollten dafür sorgen, dass die Anbieter öffentlicher elektronischer Kommunikation dieser Anforderung nachkommen. In diesem Zusammenhang sollten die nationalen Regulierungsbehörden die Auswirkungen auf die Verfügbarkeit und allgemeine Qualität der Internetzugangsdienste dadurch bewerten, dass sie unter anderem die Dienstqualitätsparameter (wie etwa Verzögerung, Verzögerungsschwankung, Paketverlust), das Maß und die Auswirkungen von Netzüberlastungen, die tatsächlichen gegenüber den beworbenen Geschwindigkeiten, die Leistungsfähigkeit der Internetzugangsdienste im Vergleich zu den anderen Diensten, die keine Internetzugangsdienste sind, und die von den Endnutzern wahrgenommene Qualität analysieren.

(18) Die Bestimmungen über die Gewährleistung des Zugangs zum offenen Internet sollten durch wirksame Bestimmungen über Endnutzer ergänzt werden, die Fragen insbesondere im Zusammenhang mit Internetzugangsdiensten regeln und es Endnutzern ermöglichen, sachkundige Entscheidungen zu treffen. Diese Bestimmungen sollten zusätzlich zu den anwendbaren Bestimmungen der Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates [6] gelten, und die Mitgliedstaaten sollten die Möglichkeit haben, weitergehende Maßnahmen beizubehalten oder zu erlassen. Anbieter von Internetzugangsdiensten sollten die Endnutzer klar darüber informieren, wie die eingesetzte Verkehrsmanagementpraxis sich auf die Qualität des Internetzugangsdiensts, die Privatsphäre des Endnutzers und den Schutz personenbezogener Daten auswirken könnte, sowie über die etwaigen Auswirkungen von anderen Diensten, die keine Internetzugangsdienste sind, über die sie einen Vertrag abschließen, auf die Qualität und Verfügbarkeit ihrer jeweiligen Internetzugangsdienste. Um den Endnutzern in solchen Fällen eine Handhabe zu geben, sollten Anbieter von Internetzugangsdiensten daher zu ihrer Information im Vertrag die Geschwindigkeit angeben, die sie realistischerweise zur Verfügung stellen können. Als die in der Regel zur Verfügung stehende Geschwindigkeit ist die Geschwindigkeit zu verstehen, die ein Endnutzer meistens erwarten kann, wenn er auf den Dienst zugreift. Anbieter von Internetzugangsdiensten sollten die Verbraucher ferner darüber informieren, welche Rechtsbehelfe ihnen im Falle der Nichterbringung der Leistung nach nationalem Recht zur Verfügung stehen. Jede erhebliche und ständig oder regelmäßig auftretende Abweichung zwischen der tatsächlichen Leistung des Dienstes und der im Vertrag angegebenen Leistung, die durch einen von der nationalen Regulierungsbehörde zertifizierten Überwachungsmechanismus festgestellt wurde, – sollte für die Zwecke der Bestimmung der Rechtsbehelfe, die dem Verbraucher nach nationalem Recht zustehen, als nicht vertragskonforme Leistung gelten. Die Methode sollte im Rahmen von Leitlinien des Gremiums Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) festgelegt und gegebenenfalls überprüft und aktualisiert werden, um der Entwicklung von Technik und Infrastruktur Rechnung zu tragen. Die nationalen Regulierungsbehörden sollten die Einhaltung der Bestimmungen dieser Verordnung über Transparenzmaßnahmen zur Gewährleistung des freien Internetzugangs durchsetzen.

(19) Die nationalen Regulierungsbehörden spielen eine entscheidende Rolle, um sicherzustellen, dass Endnutzer ihre Rechte nach dieser Verordnung wirksam ausüben können und dass die Vorschriften zur Gewährleistung des Zugangs zum offenen Internet beachtet werden. Dementsprechend sollten die nationalen Regulierungsbehörden Überwachungs- und Berichterstattungspflichten haben und sicherstellen, dass Anbieter öffentlicher elektronischer Kommunikation, einschließlich Anbietern von Internetzugangsdiensten, ihre Verpflichtungen zur Gewährleistung des offenen Internets einhalten. Dazu gehört unter anderem die Verpflichtung, ausreichende Netzkapazität für die Bereitstellung von diskriminierungsfreien Internetzugangsdiensten von hoher Qualität zu gewährleisten, deren allgemeine Qualität nicht deshalb beeinträchtigt sein sollte, weil andere Dienste, die keine Internetzugangsdienste sind, mit einem spezifischen Qualitätsniveau bereitgestellt werden. Die nationalen Regulierungsbehörden sollten auch befugt sein, allen oder einzelnen Anbietern öffentlicher elektronischer Kommunikation Anforderungen an technische Merkmale, Mindestanforderungen an die Dienstqualität und andere geeignete Maßnahmen vorzuschreiben, wenn dies erforderlich ist, um die Einhaltung der Bestimmungen dieser Verordnung zur Gewährleistung des Zugangs zum offenen Internet sicherzustellen oder eine Verschlechterung der allgemeinen Dienstqualität von Internetzugangsdiensten für Endnutzer zu verhindern. Dabei sollten die nationalen Regulierungsbehörden den einschlägigen GEREK-Leitlinien weitestgehend Rechnung tragen.

(20) Der Mobilfunkmarkt der Union ist weiterhin fragmentiert; kein Mobilfunknetz deckt alle Mitgliedstaaten ab. Um ihren inländischen Kunden, die innerhalb der Union reisen, Mobilfunkdienste anbieten zu können, müssen Roaminganbieter folglich Roamingdienste auf Großkundenebene von Betreibern im besuchten Mitgliedstaat erwerben oder derartige Dienste mit solchen Betreibern austauschen.

(21) In der Verordnung (EU) Nr. 531/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates [7] ist als politisches Ziel festgelegt, dass der Unterschied zwischen Roaming- und Inlandstarifen gegen Null gehen sollte. Allerdings lässt sich das letztendliche Ziel der Beseitigung der Unterschiede zwischen Inlands- und Roamingentgelten aufgrund des beobachteten Niveaus der Großkundenentgelte nicht in nachhaltiger Weise erreichen. Daher sieht die vorliegende Verordnung vor, dass die Roamingaufschläge für Endkunden bis zum 15. Juni 2017 abgeschafft werden, vorausgesetzt, die derzeit beobachteten Fragen auf den Großkunden-Roamingmärkten sind geklärt worden. In diesem Zusammenhang sollte die Kommission eine Überprüfung des Großkunden-Roamingmarkts vornehmen und anhand des Ergebnisses dieser Überprüfung einen Gesetzgebungsvorschlag vorlegen.

(22) Gleichzeitig sollten Roaminganbieter eine Regelung zur angemessenen Nutzung („Fair Use Policy“) für die Inanspruchnahme regulierter Roamingdienste auf Endkundenebene, die zu dem geltenden inländischen Endkundenpreis bereitgestellt werden, anwenden können. Mit der Regelung zur angemessenen Nutzung soll eine zweckwidrige oder missbräuchliche Nutzung regulierter Endkunden-Roamingdienste durch Roamingkunden vermieden werden, wie etwa die Nutzung solcher Dienste durch Roamingkunden in einem Mitgliedstaat, der nicht der ihres jeweiligen Anbieters ist, für andere Zwecke als vorübergehende Reisen. Eine Regelung zur angemessenen Nutzung sollte den Kunden eines Roaminganbieters die Nutzung von regulierten Endkunden-Roamingdiensten zu dem geltenden inländischen Endkundenpreis in einem Ausmaß ermöglichen, das den Tarifen des Roamingkunden entspricht.

(23) Bei Vorliegen bestimmter außergewöhnlicher Umstände sollte ein Roaminganbieter, wenn er seine gesamten tatsächlichen und veranschlagten Kosten der Bereitstellung regulierter Endkunden-Roamingdienste nicht aus seinen gesamten tatsächlichen und veranschlagten Einnahmen aus der Bereitstellung dieser Dienste decken kann, eine Genehmigung zur Erhebung eines Aufschlags zur Gewährleistung der Tragfähigkeit seines inländischen Entgeltmodells beantragen können. Die Bewertung der Tragfähigkeit des inländischen Entgeltmodells sollte sich auf relevante objektive Faktoren stützen, die speziell für den Roaminganbieter gelten, einschließlich objektiver Unterschiede zwischen Roaminganbietern in dem betreffenden Mitgliedstaat und des Niveaus der Inlandspreise und -erlöse. Das könnte beispielsweise im Falle von inländischen Endkunden-Pauschalpreismodellen von Betreibern mit einem beträchtlichen negativen Saldo beim Mobilfunkverkehr zutreffen, wenn der implizite Inlandspreis pro Einheit niedrig ist und die Gesamterlöse des Betreibers im Verhältnis zu der Kostenbelastung aus dem Roaming ebenfalls niedrig ausfallen, oder in Fällen eines niedrigen impliziten Preises pro Einheit und einer hohen tatsächlichen oder erwarteten Nutzung des Roamings. Sobald sich die Roamingmärkte sowohl auf der Großkunden- als auch auf der Endkundenebene vollständig daran angepasst haben, dass für das Roaming generell der Inlandspreis berechnet wird und es ein normaler Bestandteil der Endkundentarife geworden ist, dürften sich solche außergewöhnlichen Umstände nicht mehr ergeben. Damit das inländische Entgeltmodell von Roaminganbietern durch diese Kostendeckungsprobleme nicht seine Tragfähigkeit verliert und die Entwicklung der Inlandspreise dadurch möglicherweise spürbar beeinflusst wird (sogenannter „Wasserbetteffekt“), sollten Roaminganbieter bei Vorliegen der vorstehend genannten Umstände – mit Genehmigung der nationalen Regulierungsbehörde – einen Aufschlag auf regulierte Endkunden-Roamingdienste nur insoweit erheben können, als es erforderlich ist, um alle relevanten Kosten der Bereitstellung dieser Dienste zu decken.

(24) Hierzu sollten die anfallenden Kosten der Bereitstellung regulierter Endkunden-Roamingdienste anhand der tatsächlichen Großkunden-Roamingentgelte für den abgehenden Roamingverkehr des betreffenden Roaminganbieters, der über seinen ankommenden Roamingverkehr hinausgeht, sowie anhand eines angemessenen Betrags für gemeinsame Kosten und Gemeinkosten bestimmt werden. Die Erlöse aus regulierten Endkunden-Roamingdiensten sollten anhand von Erlösen zu Inlandspreisen, die der Nutzung von regulierten Endkunden-Roamingdiensten zugerechnet werden können, bestimmt werden, gleich ob als Preis je Einheit oder als Teil eines Pauschalentgelts, das den jeweiligen tatsächlichen und erwarteten Umfang der regulierten Endkunden-Roamingnutzung durch Kunden in der Union und die Inlandsnutzung widerspiegelt. Berücksichtigt werden sollte ferner die Nutzung regulierter Endkunden-Roamingdienste und die Inlandsnutzung durch Endkunden des Roaminganbieters und das Wettbewerbs-, Preis- und Erlösniveau auf dem Inlandsmarkt sowie der Umstand, dass das Roaming zu inländischen Endkundenpreisen gegebenenfalls einen nennenswerten Einfluss auf die Entwicklung dieser Preise haben könnte.

(25) Um zu gewährleisten, dass der Übergang von der Verordnung (EU) Nr. 531/2012 zur Abschaffung der Roamingaufschläge reibungslos erfolgt, sollte in der vorliegenden Verordnung eine Übergangszeit vorgesehen werden, während der Roaminganbieter einen Aufschlag auf die Inlandspreise für die bereitgestellten regulierten Endkunden-Roamingdienste erheben können sollten. Mit dieser Übergangsregelung sollte die grundlegende Änderung des Ansatzes bereits in der Weise vorbereitet werden, dass unionsweites Roaming als fester Bestandteil in die Inlandstarife aufgenommen wird, die auf den verschiedenen Inlandsmärkten angeboten werden. Somit sollten bei der Übergangsregelung die jeweiligen Inlands-Endkundenpreise als Ausgangspunkt dienen, auf die gegebenenfalls ein Aufschlag erhoben werden kann, der nicht höher als der in der Zeit unmittelbar vor dem Übergang geltende zulässige Höchstbetrag für das Großkunden-Roamingentgelt sein darf. Eine solche Übergangsregelung sollte ferner eine erhebliche Preissenkung für Endkunden ab dem Beginn der Anwendung dieser Verordnung sicherstellen und sollte bei Hinzufügung des Aufschlags auf den inländischen Endkundenpreis auf keinen Fall zu einem höheren Endkunden-Roamingpreis als dem in der Zeit unmittelbar vor dem Übergangszeitraum geltenden zulässigen Höchstbetrag für das regulierte Endkunden-Roamingentgelt führen.

(26) Der ausschlaggebende inländische Endkundenpreis sollte dem inländischen Endkundenentgelt pro Einheit entsprechen. In Situationen, in denen es keine spezifischen inländischen Endkundenpreise gibt, die als Grundlage für einen regulierten Endkunden-Roamingdienst verwendet werden könnten (z. B. im Falle von unbeschränkten Inlandstarifen, von Paketen oder von Inlandstarifen, die keine Daten umfassen), sollte der inländische Endkundenpreis dem Entgeltmechanismus entsprechen, der zur Anwendung käme, wenn der Kunde in seinem Mitgliedstaat den Inlandstarif in Anspruch nähme.

(27) Zur Verbesserung des Wettbewerbs im Endkunden-Roamingmarkt müssen nach der Verordnung (EU) Nr. 531/2012 inländische Anbieter ihren Kunden den Zugang zu regulierten Sprach-, SMS- und Datenroamingdiensten ermöglichen, die als ein Paket von jedem beliebigen alternativen Roaminganbieter bereitgestellt werden. Da mit der Regelung des Endkunden-Roamings gemäß der vorliegenden Verordnung die Endkunden-Roamingentgelte gemäß den Artikeln 8, 10 und 13 der Verordnung (EU) Nr. 531/2012 in naher Zukunft abgeschafft werden sollen, wäre es nicht mehr angemessen, die Inlandsanbieter zu dieser Art des separaten Verkaufs regulierter Roamingdienste auf Endkundenebene zu verpflichten. Anbieter, die ihren Kunden bereits den Zugang zu regulierten Sprach-, SMS- und Datenroamingdiensten, die als ein Paket von einem alternativen Roaminganbieter bereitgestellt werden, ermöglicht haben, können dies auch weiterhin tun. Andererseits kann nicht ausgeschlossen werden, dass Roamingkunden von stärker wettbewerbsgeprägten Endkundenpreisen, insbesondere für Datenroamingdiensten, in den besuchten Märkten profitieren könnten. In Anbetracht der gestiegenen Nachfrage nach Datenroamingdiensten und der Bedeutung dieser Dienste sollten Roamingkunden Alternativen für den Zugang zu Datenroamingdiensten bei Reisen innerhalb der Union zur Verfügung gestellt werden. Daher sollte daran festgehalten werden, dass weder inländische Anbieter noch Roaminganbieter Kunden am Zugang zu regulierten Datenroamingdiensten hindern dürfen, die von einem alternativen Roaminganbieter direkt in einem besuchten Netz bereitgestellt werden, wie es in der Verordnung (EU) Nr. 531/2012 vorgesehen ist.

(28) Nach dem Prinzip „Anrufer zahlt für den Anruf“ („calling party pays“) zahlen Mobilfunkkunden nicht für eingehende inländische Mobilfunkanrufe, und die Kosten für die Anrufzustellung im Netz des angerufenen Teilnehmers sind durch das Endkundenentgelt des Anrufers mit abgedeckt. Die Konvergenz der Mobilfunkzustellungsentgelte in den Mitgliedstaaten sollte es ermöglichen, dass derselbe Grundsatz auch auf die regulierten Roaminganrufe auf der Endkundenebene angewandt wird. Da das jedoch noch nicht der Fall ist, sollte in den in dieser Verordnung genannten Fällen, in denen Roaminganbieter einen Aufschlag für regulierte Endkunden-Roamingdienste erheben dürfen, der Aufschlag für ankommende Roaminganrufe den gewichteten Durchschnitt der maximalen Mobilfunkzustellungsentgelte auf der Großkundenebene für die gesamte Union nicht überschreiten. Das soll als Übergangsregelung gelten, bis die Kommission sich mit dieser Frage befasst.

(29) Die Verordnung (EU) Nr. 531/2012 sollte daher entsprechend geändert werden.

(30) Die vorliegende Verordnung sollte eine Einzelmaßnahme im Sinne von Artikel 1 Absatz 5 der Richtlinie 2002/21/EG darstellen. Daher sollten Änderungen, die Anbieter von unionsweiten regulierten Roamingdiensten gegebenenfalls an ihren Endkunden-Roamingtarifen und den damit verbundenen Roamingnutzungsstrategien vornehmen, um die Anforderungen dieser Verordnung zu erfüllen, Mobilfunkkunden nicht zum Widerruf ihres Vertrags nach den nationalen Rechtsvorschriften zur Umsetzung des gegenwärtigen Regelungsrahmens für die elektronischen Kommunikationsnetze und -dienste berechtigen.

(31) Um die Rechte von Roamingkunden nach der Verordnung (EU) Nr. 531/2012 zu stärken, sollten in der vorliegenden Verordnung spezifische Transparenzanforderungen an regulierte Endkunden-Roamingdienste festgelegt werden, die an die spezifischen Tarif- und Volumenbedingungen angepasst sind, die gelten sollen, sobald die Endkunden-Roamingaufschläge abgeschafft sind. Insbesondere sollte vorgesehen werden, dass Roamingkunden rechtzeitig und kostenlos über die geltende Regelung zur angemessenen Nutzung, über die vollständige Ausschöpfung des Umfangs der angemessenen Nutzung von regulierten Sprach-, SMS- und Datenroamingdiensten, über jegliche Aufschläge sowie über die bisherige Gesamtnutzung von regulierten Datenroamingdiensten informiert werden.

(32) Zur Gewährleistung einheitlicher Bedingungen für die Durchführung der Bestimmungen dieser Verordnung sollten der Kommission Durchführungsbefugnisse zur Festsetzung des gewichteten Durchschnitts der maximalen Mobilfunkzustellungsentgelte und für den Erlass detaillierter Bestimmungen über die Anwendung der Regelung der angemessenen Nutzung, über die Methode zur Bewertung der Frage, ob die Abschaffung der Endkunden-Roamingaufschläge langfristig tragbartragfähig ist, und über den von den Roaminganbietern zum Zweck dieser Bewertung zu stellenden Antrag übertragen werden. Diese Befugnisse sollten im Einklang mit der Verordnung (EU) Nr. 182/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates [8] ausgeübt werden.

(33) Diese Verordnung wahrt die Grundrechte und Grundsätze, die insbesondere in der Charta niedergelegt sind, vor allem den Schutz personenbezogener Daten, die Freiheit der Meinungsäußerung und der Informationsfreiheit, die unternehmerische Freiheit, die Nichtdiskriminierung und den Verbraucherschutz.

(34) Da das Ziel dieser Verordnung, nämlich die Festlegung gemeinsamer Vorschriften, die zur Gewährleistung des Zugangs zum offenen Internet und zur Abschaffung der Endkunden-Roamingaufschläge erforderlich sind, von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden kann, sondern vielmehr wegen seines Umfangs und seiner Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen ist, kann die Union im Einklang mit dem in Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union verankerten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Verordnung nicht über das für die Verwirklichung dieses Ziels erforderliche Maß hinaus.

(35) Der Europäische Datenschutzbeauftragte wurde gemäß Artikel 28 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates [9] angehört und gab am 24. November 2013 eine Stellungnahme ab —

HABEN FOLGENDE VERORDNUNG ERLASSEN: