Gründe

14Die zulässige Revision ist nicht begründet und daher zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verstößt nicht gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

15Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht die Zulässigkeit der Anfechtungsklage bejaht (1.). Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass bei der Berechnung der streitigen Abwasserabgabe eine Vorbelastung des Trinkwassers mit Stickstoff nicht in Abzug gebracht werden dürfe, ist frei von Bundesrechtsverstößen (2.).

161. Der Anfechtungsklage steht die Unanfechtbarkeit des Abwasserabgabenbescheids vom 19. Juni 2006 nicht entgegen. Der Kläger hat nach Ergehen des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. Juni 2010 das Wiederaufgreifen des Verfahrens für die Festsetzung der Abwasserabgabe beantragt. Hierauf hat der Beklagte sich auf die Bestandskraft des Bescheids nicht berufen, sondern nach erneuter Prüfung der Voraussetzungen des § 4 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes über Abgaben für das Einleiten von Abwasser in Gewässer (Abwasserabgabengesetz - AbwAG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 18. Januar 2005 (BGBl. I S. 114), für den hier maßgeblichen Zeitraum zuletzt geändert durch die Verordnung vom 2. September 2014 (BGBl. I S. 1474), unter Würdigung des klägerischen Vorbringens die Anerkennung eines Vorbelastungsabzugs abgelehnt.

172. Der Kläger kann nicht verlangen, dass bei der Bemessung der Abwasserabgabe eine Vorbelastung nach § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG für den Schadstoff Stickstoff berücksichtigt wird. Nach dieser Vorschrift ist auf Antrag des Abgabepflichtigen die Vorbelastung für die in § 3 Abs. 1 AbwAG genannten Schadstoffe und Schadstoffgruppen zu schätzen und ihm die geschätzte Vorbelastung nicht zuzurechnen, wenn das aus einem Gewässer unmittelbar entnommene Wasser vor seinem Gebrauch bereits eine Schädlichkeit nach § 3 Abs. 1 AbwAG (Vorbelastung) aufweist.

18Das Oberverwaltungsgericht legt die Vorschrift dahin aus, dass Wasser, das aus öffentlichen Trinkwasserversorgungsanlagen bezogen wird, kein "unmittelbar entnommenes" Wasser und deshalb vom Vorbelastungsabzug ausgeschlossen sei. Dieses Auslegungsergebnis ist nicht zu beanstanden.

19a) Allein aus dem Wortlaut der Vorschrift folgt dieses Verständnis allerdings noch nicht. Das Adjektiv "unmittelbar" kann darauf hinweisen, dass das Wasser bereits zum Zeitpunkt seiner Entnahme die Vorbelastung aufgewiesen haben muss. Damit würde das weitere gesetzliche Tatbestandsmerkmal "vor seinem Gebrauch bereits eine Schädlichkeit ... (Vorbelastung) aufweist" lediglich verstärkend wiederholt. Mit dem Wort "unmittelbar" kann aber auch zum Ausdruck gebracht werden, dass Wasser nach seiner Entnahme ohne wesentliche weitere Zwischenschritte gebraucht und anschließend eingeleitet wird. Schließlich sieht § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG davon ab, ausdrücklich eine Person zu bezeichnen, die das Wasser unmittelbar entnommen hat. Die Norm nennt indessen den Abgabepflichtigen als Antragsberechtigten. Dies könnte für das Erfordernis einer Identität der entnehmenden Person und des Abgabepflichtigen sprechen.

20b) Die systematische Auslegung spricht hingegen für einen eigenständigen Regelungscharakter des Merkmals der unmittelbaren Wasserentnahme (vgl. auch OVG Magdeburg, Beschluss vom 14. Mai 2002 - 3 L 287/00 - BA S. 4 f.). Dies folgt aus einer Gegenüberstellung mit § 10 Abs. 1 Nr. 1 AbwAG, der ebenfalls für die Abgabepflicht die Verunreinigung des Wassers berücksichtigt. Nach dieser Vorschrift ist das Einleiten von Schmutzwasser nicht abgabepflichtig, das vor Gebrauch einem Gewässer entnommen worden ist und über die bei der Entnahme vorhandene Schädlichkeit im Sinne dieses Gesetzes hinaus keine weitere Schädlichkeit im Sinne dieses Gesetzes aufweist. Im Unterschied zu § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG verlangt § 10 Abs. 1 Nr. 1 AbwAG nicht, dass Wasser aus einem Gewässer "unmittelbar" entnommen worden ist. Deshalb kommt für die Anwendung dieser Begünstigungsregelung auch Wasser aus der Trinkwasserversorgung in Betracht, wenn die weiteren Voraussetzungen gegeben sind (vgl. Zöllner, in: Sieder/Zeitler/Dahme, Wasserhaushaltsgesetz und Abwasserabgabengesetz, Stand September 2015, § 10 AbwAG Rn. 4).

21c) Die Entstehungsgeschichte des § 4 Abs. 3 AbwAG deutet ebenfalls darauf hin, dass der Kläger sich auf das Tatbestandsmerkmal der unmittelbaren Wasserentnahme nicht berufen kann.

22Der Gesetzentwurf der Bundesregierung zu einem Gesetz über Abgaben für das Einleiten von Abwasser in Gewässer vom 18. Juni 1974 (BT-Drs. 7/2272 S. 8) enthielt in § 6 eine Regelung, die die Vorbelastung von Abwasser berücksichtigte und die, soweit hier von Interesse, in ihrem Satz 1 mit der Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 übereinstimmt (BT-Drs. 7/5183 S. 6). Nach der Begründung zu § 6 des Regierungsentwurfs (BT-Drs. 7/2272 S. 31) soll die Vorschrift es ermöglichen, diejenigen Einleiter, die verschmutztes Wasser entnehmen und nach der Nutzung in ein Gewässer einleiten, insoweit von der Zahlung der Abgabe für die Schädlichkeit des Abwassers, das sie einleiten, freizustellen, als das entnommene Wasser bereits verschmutzt war. Dies sei gerechtfertigt, da die Einleiter diese Verschmutzung nicht verursacht hätten. Damit ist der Gesetzgeber von einem Leitbild ausgegangen, wonach die das Wasser entnehmende Person typischerweise mit der das Wasser einleitenden Person identisch ist. Dem Gesetzgeber stand ersichtlich der das vorbelastete Wasser nutzende Einleiter (§ 14 Abs. 1, § 3 Abs. 3 des Regierungsentwurfs/§ 9 Abs. 1, § 2 Abs. 2 Halbs. 1 AbwAG) im Sinne des gewerblichen oder industriellen Direkteinleiters vor Augen. In dieser Fallkonstellation ist ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen Entnahme, Nutzung und Verschmutzung sowie anschließender Einleitung des Wassers gegeben. Damit liegen die Voraussetzungen für eine verlässliche Ermittlung des Verursachungsbeitrags des Einleiters in der Regel klar zutage. Denn die hierfür erforderliche Feststellung der Absonderung des betreffenden Wassers vom natürlichen Wasserhaushalt, das heißt von der Entnahme bis zur (Wieder-)Einleitung, ist hier deutlich nachvollziehbar. Hiervon unterscheiden sich Fallgestaltungen, in denen diese verschiedenen Schritte - wie vorliegend - auf verschiedene Personen aufgeteilt sind und das Wasser nicht vom verschmutzenden Nutzer eingeleitet wird mit der Folge, dass sich die Zurechnung schädlicher Veränderungen des Wassers typischerweise problematisch gestaltet. Demgegenüber kann der weiteren Begründung des Regierungsentwurfs, wonach es nicht darauf ankommen soll, ob das Wasser von den Einleitern selbst oder von Dritten entnommen und den Einleitern zur Verfügung gestellt worden ist (BT-Drs. 7/2272 S. 31), keine entscheidende Bedeutung beigemessen werden. Zur Person dieser Dritten fehlt es an jeglichen Erläuterungen; wegen des unmittelbar zuvor verlautbarten Leitbildes des selbst entnehmenden Direkteinleiters liegt es nahe, dass der Gesetzgeber damit nur Erfüllungsgehilfen oder sonst auf Geheiß des einleitenden Nutzers handelnde Personen vor Augen hatte.

23Ein weiterer Gesichtspunkt kommt hinzu. Zum Abwasserabgabengesetz war schon früh die Auffassung vertreten worden, mit dem Erfordernis der Unmittelbarkeit der Wasserentnahme sei vor allem die Wasserversorgung über das öffentliche Trinkwassernetz vom Begriff der Vorbelastung ausgeschlossen, weil der Gesetzgeber zutreffend davon ausgegangen sei, dass das Trinkwasser ohnehin keine abgaberelevante Schädlichkeit aufweise (so Berendes, Das Abwasserabgabengesetz, 3. Aufl. 1995, S. 85; Nisipeanu, Abwasserrecht, 1991, S. 532 Fn. 76; vgl. auch Köhler/Meyer, AbwAG, 2. Aufl. 2006, § 4 Rn. 126; Zöllner, in: Sieder/Zeitler/Dahme, Wasserhaushaltsgesetz und Abwasserabgabengesetz, Stand September 2015, § 4 AbwAG Rn. 23). Die Grundlage für diese Begründung entfiel zwar mit der Änderung der Trinkwasserverordnung im Jahr 2001, die zur Aufnahme von auch für das Abwasserabgabengesetz bedeutsamen Parametern führte. Wie der Vertreter des Bundesinteresses zu Recht anmerkt, wäre aber zu erwarten gewesen, dass der Gesetzgeber, dem die Äußerungen im juristischen Schrifttum über die fachlich zuständige Ministerialverwaltung sicherlich geläufig waren, hierauf mit einer Änderung oder Klarstellung der gesetzlichen Regelung reagiert hätte, wenn er die Vorbelastung von Trinkwasser im Rahmen des § 4 Abs. 3 AbwAG als beachtlich hätte eingestuft sehen wollen.

24d) Sinn und Zweck des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG bestätigen das durch die Gesetzessystematik und die Entstehungsgeschichte nahegelegte Verständnis des Rechtsbegriffs "unmittelbar".

25Das Abwasserabgabengesetz will eine wirksamere Reinhaltung der Gewässer und eine gerechtere Zuordnung der Kosten für die Vermeidung, die Beseitigung und den Ausgleich der durch die Verschmutzung der Gewässer verursachten Schäden erreichen. Dabei beschränkt das Abwasserabgabengesetz die Abgabepflicht im Grundsatz auf den Verursacher. Die Abgabe soll ihn als den Einleiter veranlassen, es nach Möglichkeit erst gar nicht zur Abgabepflicht kommen zu lassen. Der Einleiter soll eine Abgabe nur für die von ihm selbst verursachte Gewässerbelastung zahlen. Lässt sich der Umfang der Verursachung feststellen, so kann hieran die Abgabepflicht problemlos anknüpfen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Februar 1988 - 4 C 24.85 - BVerwGE 79, 54 <55 f.>; Zöllner, in: Sieder/Zeitler/Dahme, Wasserhaushaltsgesetz und Abwasserabgabengesetz, Stand September 2015, § 4 Rn. 21; vgl. auch Berendes, Das Abwasserabgabengesetz, 3. Aufl. 1995, S. 84).

26Die Feststellung des im Grundsatz maßgeblichen Verursachungsbeitrags, der durch eine Vorbelastung begrenzt wird, kann sich allerdings als aufwendig und schwierig erweisen. Triftige Gründe der Verwaltungspraktikabilität begrenzen indes die Reichweite des Verursacherprinzips, das vom Abwasserabgabengesetz auch im Übrigen nicht strikt verwirklicht wird (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 12. Februar 1988 - 4 C 24.85 - BVerwGE 79, 54 <57>). Dem Anliegen der Verbesserung der Verwaltungspraktikabilität sollte auch mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Abwasserabgabengesetzes vom 19. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2619) Rechnung getragen werden. Dem Gesetzentwurf der Bundesregierung ist zur Änderung und Ergänzung von § 4 Abs. 3 Satz 2 und 3 AbwAG zu entnehmen, dass der Verwaltungsaufwand durch Vereinfachung des Gesetzesvollzugs gesenkt werden sollte (BT-Drs. 10/5533 S. 1, 8 und 12). Insbesondere sollte der Verwaltungsvollzug bei der Ermittlung der Vorbelastung mit Hilfe einer Schätzung der Konzentrationswerte mehrerer Jahre vereinfacht werden. Diese Ausführungen weisen auf den allgemeinen Gedanken hin, dass die Ermittlung der Vorbelastung nicht zu einem unangemessen hohen Verwaltungsaufwand führen darf. Hinsichtlich der Frage, wann der Vorbelastungsabzug Anwendung findet, trägt das Merkmal der Unmittelbarkeit diesem Gedanken Rechnung. Es verhindert, dass Ermittlungen zu Verursachungsbeiträgen in Konstellationen durchgeführt werden müssen, in denen solche Ermittlungen typischerweise mit einem problematischen Verwaltungsaufwand verbunden wären. Das trifft namentlich für die Einleitung von Abwasser zu, das aus Trinkwasserversorgungsanlagen stammt. Um hierfür einen Vorbelastungsabzug vornehmen zu können, müsste - differenzierend nach Herkunft und davon abhängiger Schadstoffbelastung - die Trinkwassermenge festgestellt werden, die nach Verwendung durch die Verbraucher der Abwasserbehandlungsanlage zugeführt wurde. Zur öffentlichen Trinkwasserversorgung gehört nämlich in der Regel eine Vielzahl von Brunnen, aus denen Rohwasser von oft unterschiedlicher Qualität für ein Wasserwerk gefördert wird. Außerdem speisen Wasserwerke in häufig weit verzweigte Trinkwasserverteilungssysteme ein. Bei solchen Trinkwasserringleitungen ist nicht hinreichend genau ermittelbar, aus welchen Wasserwerken welcher Anteil des Trinkwassers bezogen wird.

27e) Entgegen der Auffassung des Klägers liegt kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsgleichheit vor, wenn § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG in der beschriebenen Art und Weise ausgelegt wird. Der Auffassung, der Ausschluss der Entnahme von Trinkwasser aus Trinkwasserversorgungseinrichtungen vom Vorbelastungsabzug sei unter dem Gesichtspunkt der abgabenrechtlichen Gleichbehandlung höchst bedenklich, wenn vom Einleiter nicht verursachte Vorbelastungen allein wegen der gesetzlichen Beschränkung auf "unmittelbare" Entnahmen gänzlich außer Betracht gelassen würden (vgl. Zöllner, in: Sieder/Zeitler/Dahme, Wasserhaushaltsgesetz und Abwasserabgabengesetz, Stand September 2015, § 4 AbwAG Rn. 23; Nisipeanu, Abwasserabgabenrecht, 1997, S. 107; vgl. auch Köhler/Meyer, AbwAG, 2. Aufl. 2006, § 4 Rn. 135), ist nicht zu folgen.

28Die Abwasserabgabe ist in Anknüpfung an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Wasserentnahmeentgelt als nichtsteuerliche Abgabe einzuordnen, die nicht voraussetzungslos, sondern für das Einleiten von Abwasser nach § 1 AbwAG erhoben wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 1995 - 2 BvR 413/88 u.a. - BVerfGE 93, 319 <346> und Kammerbeschluss vom 18. Dezember 2002 - 2 BvR 591/95 - NVwZ 2003, 467 <470>; vgl. auch Köhler/Meyer, AbwAG, 2. Aufl. 2006, Einl. Rn. 44). Es handelt sich damit um eine Vorteilsabschöpfungsabgabe.

29Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. Februar 2012 - 1 BvL 14/07 - BVerfGE 130, 240 <252> und vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668/10 u.a. - BVerfGE 137, 1 Rn. 47; stRspr). Er gilt sowohl für ungleiche Belastungen als auch für ungleiche Begünstigungen. Art. 3 Abs. 1 GG verwehrt dem Gesetzgeber nicht alle Differenzierungen. Diese bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668/10 u.a. - BVerfGE 137, 1 Rn. 47). Aus dem Gleichheitssatz folgt für das Steuer- und Abgabenrecht der Grundsatz der Belastungsgleichheit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2006 - 1 BvL 10/02 - BVerfGE 117, 1 <30>; Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. - BVerfGE 135, 155 Rn. 121).

30Bei der Auswahl des Abgabengegenstands sowie bei der Bestimmung von Beitragsmaßstäben und Abgabensatz hat der Gesetzgeber einen weitreichenden Gestaltungsspielraum. Nichtsteuerliche Abgaben bedürfen aber im Hinblick auf die regelmäßig ohnehin zu zahlenden Steuern einer besonderen sachlichen Rechtfertigung, die bei Gebühren und Beiträgen in der Kostendeckung, dem Vorteilsausgleich, der Verhaltenslenkung und sozialen Zwecken liegen können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668/10 u.a. - BVerfGE 137, 1 Rn. 49). Zu berücksichtigen ist ebenfalls, dass Abgabengesetze in der Regel Massenvorgänge des Wirtschaftslebens betreffen. Sie müssen, um praktikabel zu sein, Sachverhalte, an die sie dieselben abgabenrechtlichen Folgen knüpfen, typisieren und können dabei die Besonderheiten des einzelnen Falles vernachlässigen. Es ist auch ein legitimes Anliegen des Gesetzgebers, die Erhebung von Abgaben so auszugestalten, dass sie praktikabel bleibt, und sie von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zu entlasten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 49 f.).

31Danach können die oben dargelegten Gründe der Verwaltungspraktikabilität die unterschiedliche Behandlung des das Wasser selbst entnehmenden Einleiters und des Einleiters, der gebrauchtes Trinkwasser aus Trinkwasserversorgungsanlagen bezogen hat, über das gesetzliche Merkmal der Unmittelbarkeit im Hinblick auf den Vorbelastungsabzug rechtfertigen. Eine Schätzung der Vorbelastung von Trinkwasser ist verfassungsrechtlich nicht geboten.

32Der Senat kann deshalb dahinstehen lassen, ob das Oberverwaltungsgericht zu Recht auf die Schonung des Trink- und Grundwassers als sachlicher Grund für eine abweichende Behandlung des das Wasser aus Trinkwasserversorgungsanlagen beziehenden Einleiters abgestellt hat.

33Ohne Erfolg macht der Kläger auch geltend, dass die Versagung des Vorbelastungsabzugs zu einem im Vergleich zu § 10 Abs. 1 AbwAG nicht nachvollziehbaren Abgabensprung führe. Werde das aus einer Trinkwasserversorgungsanlage stammende Wasser nach Gebrauch so gereinigt, dass der Zustand vor Entnahme erreicht werde, falle keine Abwasserabgabe an, während bei einer nur geringen zusätzlichen Verschmutzung bei Einleitung die volle Abgabenlast entstehe. Dies ist allerdings lediglich Folge des verfassungsrechtlich unbedenklichen gesetzlichen Regelungskonzepts, wonach gerade jede weitere Schädlichkeit die Abgabepflicht begründet (BVerwG, Urteil vom 12. Februar 1988 - 4 C 24.85 - BVerwGE 79, 54 <56>).

34f) Schließlich führt die Auffassung des Klägers, die Abwasserabgabe werde zu einer verfassungsrechtlich unzulässigen Sonderabgabe, wenn der Bezug des aus Trinkwasserversorgungsanlagen stammenden Wassers vom Vorbelastungsabzug nicht erfasst werde, die Revision nicht zum Erfolg. Aufgrund des gewährten Sondervorteils unterscheidet sich die Abwasserabgabe von einer Sonderabgabe, der ebenso wie der Steuer keine Gegenleistung gegenübersteht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 1995 - 2 BvR 413/88 u.a. - BVerfGE 93, 319 <344>; Beschluss vom 24. November 2009 - 2 BvR 1387/04 - BVerfGE 124, 348 <365>). Die Abwasserabgabe behält ihren Charakter als nichtsteuerliche Vorteilsabschöpfungsabgabe im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Nutzungsregelung auch dann, wenn der Gesetzgeber das Verursacherprinzip näher ausgestaltet und Gründe der Verwaltungspraktikabilität seine Reichweite begrenzen.

353. Demnach haben weder der unter I. gestellte Hauptantrag noch der erste Hilfsantrag Erfolg. Über die unter II. gestellten weiteren Hilfsanträge hat das Oberverwaltungsgericht zu Recht nicht entschieden, weil die Klage hinsichtlich des Antrags zu I. nicht unzulässig ist.

36Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.