Leitsatz
1. Die gesetzlichen Krankenkassen dürfen den Abschluss eines Versorgungsvertrages über häusliche Krankenpflege mit einem Leistungserbringer verweigern, wenn die leitende Pflegefachkraft nicht eine abgeschlossene Ausbildung in der Krankenpflege, sondern nur eine abgeschlossene Ausbildung nach Landesrecht in der Altenpflege sowie als Arzthelferin aufzuweisen hat.
2. Zur Zulässigkeit einer Klage auf Feststellung der Eignung zur Leitung eines ambulanten Krankenpflegedienstes.
3. Zur Streitwertbemessung bei Häufung einer derartigen Feststellungsklage mit einem Schadensersatzanspruch.
Gesetze: BGB § 839; GG Art 3 Abs 1; GG Art 12 Abs 1; GKG § 52 Abs 1; GKG § 52 Abs 3; GVG § 17a Abs 5; SGB V § 37 Abs 1; SGB V § 132a Abs 1 S 1; SGB V § 132a Abs 1 S 4; SGB V § 132a Abs 2; SGG § 55 Abs 1 Nr 1
Instanzenzug: SG Hamburg S 23 KR 1913/03 vom LSG Hamburg L 1 KR 4/05 vom
Tenor
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des
Landessozialgerichts Hamburg vom - L 1 KR 4/05 - wird
zurückgewiesen.
Die Klägerin
trägt die Kosten des
Revisionsverfahrens.
Der Streitwert wird auf
100.000 Euro
festgesetzt.
Grüne:
I
Zwischen
den Beteiligten ist streitig, ob die Klägerin die Eignung für die
Leitung eines ambulanten Krankenpflegedienstes hat und ob ihr wegen der
Weigerung der beklagten Ersatzkassen, diese Eignung anzuerkennen, Anspruch auf
Schadensersatz zusteht.
Die 1958 geborene
Klägerin hat in Schleswig-Holstein Ausbildungen zur staatlich anerkannten
Altenpflegerin und zur Arzthelferin absolviert. Ferner hat sie an einer
berufsbegleitenden Weiterbildung für Leitungskräfte in der ambulanten
Pflege "Soziales Management" mit 600 Unterrichtsstunden teilgenommen
(Zertifikat des Bildungswerkes des Deutschen Roten Kreuzes - Landesverband
Hamburg eV vom ). Sie war als Altenpflegerin in einem
Krankenhaus und bei einem ambulanten Pflegedienst sowie als Arzthelferin
beschäftigt. Nach einer Bescheinigung der Malteser Hilfsdienst gGmbH war
die Klägerin von Juli 1997 bis September 1999 in Nürnberg
zunächst als stellvertretende Leiterin, später als verantwortliche
Pflegefachkraft der Ambulanten Pflege der Malteserwerke gGmbH bzw der Malteser
Hilfsdienst gGmbH tätig. Anschließend war die Klägerin in
Hamburg bis Ende 2002 wiederum als Altenpflegerin beschäftigt. Seitdem war
sie arbeitslos.
Die Klägerin behauptet,
die letzte Arbeitsstelle habe sie aus gesundheitlichen Gründen aufgeben
müssen. Auf Grund chronischer orthopädischer Erkrankungen sei ihr
eine weitere Tätigkeit als Altenpflegerin nur bei Vermeidung schwerer
körperlicher Verrichtungen möglich, weshalb nur noch eine
Tätigkeit als Leiterin eines Pflegedienstes in Betracht komme. Der schon
ab Dezember 2000 angestrebte Einsatz als Pflegedienstleiterin bei ihrem letzten
Arbeitgeber sowie die Bemühungen um Anstellung als Pflegedienstleiterin
bei anderen Unternehmen der häuslichen Krankenpflege in Hamburg seien nur
an der Weigerung sämtlicher Krankenkassen in Hamburg, darunter die
beklagten Ersatzkassen gescheitert, staatlich anerkannte
Altenpfleger/Altenpflegerinnen als geeignet zur Leitung eines ambulanten
Krankenpflegedienstes anzuerkennen.
Nachdem
sich die Beklagten geweigert hatten, die Eignung der Klägerin
ausdrücklich anzuerkennen, hat diese Klage mit dem Antrag erhoben, die
Verpflichtung der Beklagten festzustellen, sie als Pflegedienstleiterin eines
ambulanten Pflegedienstes anzuerkennen und die Beklagten zu verurteilen, an sie
einen Betrag in Höhe von 30.960,50 Euro nebst Zinsen in Höhe von 5
Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz ab , in
Höhe von 8 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz ab 1.
Januar 2002 in gestaffelter Form zu zahlen, sowie festzustellen, dass die
Beklagten verpflichtet sind, der Klägerin auch den weiteren durch die
Nichtanerkennung als Pflegedienstleitung entstandenen Schaden in Form
verminderter Einkünfte ab dem zu
ersetzen.
Das Sozialgericht (SG) hat die Klage
abgewiesen (Gerichtsbescheid vom ). Es hat das Verhalten der
Beklagten, Versorgungsverträge nur mit solchen Pflegediensten
abzuschließen, deren fachliche Leitung die Erlaubnis zur Führung der
Berufsbezeichnungen Krankenschwester oder Kinderkrankenschwester,
Krankenpfleger oder Kinderkrankenpfleger besitzt, als rechtmäßig
angesehen. Als staatlich anerkannte, aber nach Landesrecht ausgebildete
Altenpflegerin könne die Klägerin keine Gleichbehandlung
beanspruchen, weil ihre Ausbildung nicht derjenigen in der Krankenpflege
gleichwertig sei. Eine Gleichwertigkeit der Ausbildungen könne allenfalls
erst auf der Grundlage des bundeseinheitlichen Altenpflegegesetzes angenommen
werden, das am in Kraft getreten sei. Aus diesem Grund sei auch
ein Schadensersatzanspruch gegen die Beklagten nicht
gegeben.
Das Landessozialgericht (LSG) hat die
dagegen eingelegte Berufung mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass die
Klage insgesamt unzulässig sei (Urteil vom ). Eine
Anerkennung einer natürlichen Person als Pflegedienstleitung durch die
Krankenkassen sehe das Gesetz nicht vor, sodass eine Leistungsklage nicht in
Betracht käme. Das Feststellungsbegehren sei unzulässig, weil es
nicht auf das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses
gerichtet sei. Zwischen der Klägerin und den beklagten Krankenkassen
bestünden keinerlei rechtliche Beziehungen. Ein Rechtsverhältnis
ergebe sich auch nicht aus den zwischen den verschiedenen Pflegediensten mit
Betriebssitz im Land Hamburg und den Beklagten abgeschlossenen Verträgen
über die Versorgung mit häuslicher Krankenpflege, in deren § 17
gleichlautend die fachlichen Voraussetzungen für die verantwortliche
Pflegefachkraft geregelt seien. Diese Regelungen hätten keinen
drittschützenden Charakter. Ein Feststellungsinteresse der Klägerin
fehle auch deshalb, weil sie allein eine wirtschaftliche Betroffenheit geltend
mache. Die Frage, ob die Regelung in den Versorgungsverträgen über
die verantwortliche Pflegefachkraft gegen höherrangiges Recht
verstoße, könne im Wege der Feststellungsklage nicht entschieden
werden, da das sozialgerichtliche Verfahren keine abstrakte Normenkontrolle
kenne. Die Schadensersatzklage sei schließlich ebenfalls unzulässig,
weil der Sozialrechtsweg für Schadensersatzansprüche wegen
Amtspflichtverletzung nicht gegeben sei. Das SG habe seine
Rechtswegzuständigkeit ausdrücklich offen gelassen, sodass das LSG
nicht gehindert sei, seine Zuständigkeit zu verneinen. Eine Verweisung an
das zuständige Zivilgericht sei nicht in Betracht gekommen, weil die
Klägerin trotz gerichtlichen Hinweises auf die fehlende Zuständigkeit
keinen Verweisungsantrag gestellt habe.
Dagegen
richtet sich die vom Senat zugelassene Revision der Klägerin. Sie
rügt in erster Linie eine Verletzung von Art 3 Abs 1 Grundgesetz (GG). Die
in § 17 der Verträge zwischen den Hamburger Pflegediensten und den
Ersatzkassen enthaltene Regelung, dass eine Pflegedienstleitung die Erlaubnis
zur Führung der Berufsbezeichnung "Krankenschwester/Krankenpfleger" oder
"Kinderkrankenschwester/Kinderkrankenpfleger" besitzen müsse, bedeute eine
verfassungswidrige Ungleichbehandlung zu Lasten aller staatlich anerkannten
Altenpfleger mit entsprechender Berufserfahrung, mithin auch zu Lasten der
Klägerin. Die Gleichwertigkeit der Ausbildungen habe der Bundesgesetzgeber
mit dem Altenpflegegesetz anerkannt, in dem er in den
Übergangsvorschriften explizit diejenigen Altenpfleger, die ihre
berufliche Qualifikation noch nach den jeweiligen landesrechtlichen
Vorschriften erworben hätten, den nach neuem Recht ausgebildeten
Altenpflegern gleichgestellt habe, deren Ausbildung wiederum derjenigen eines
Krankenpflegers entspreche. Der Hinweis auf die unterschiedliche
Schwerpunktbildung in den Ausbildungsgängen sei in ihrem, der
Klägerin, Falle schon deshalb nicht zutreffend, weil sie ihre
medizinischen Defizite in der Ausbildung zur Altenpflegerin durch ihre weitere
Ausbildung und mehrjährige Tätigkeit als Arzthelferin kompensiert
habe. Da es bei der Leitung eines Pflegedienstes im Wesentlichen auf die
Organisation der Geschäftsabläufe ankomme, könne auch nicht
entscheidend sein, wo der Schwerpunkt einer gemeinhin schon längere Zeit
zurückliegenden Berufsausbildung gelegen habe. Gewisse Unterschiede in der
beruflichen Ausbildung würden auch dadurch kompensiert, dass für die
Leitung eines Pflegedienstes eine mehrjährige berufliche Praxis in den
letzten Jahren vor einer Anstellung verlangt werde. Die vertraglichen
Regelungen seien auch im Hinblick auf ihre berufsregelnde Tendenz
unzulässig, weil sie gegen das Wesentlichkeitsgebot des GG
verstießen. Da das Gesetz keine näheren Anhaltspunkte dafür
biete, welche Pflegekräfte zur fachlichen Leitung eines ambulanten
Pflegedienstes geeignet seien, müsse auf die Regelungen im Bereich der
sozialen Pflegeversicherung über die Anforderungen an die fachliche
Leitung eines Pflegedienstes zurückgegriffen werden, wonach eine
Ausbildung als Altenpflegerin eine ausreichende Qualifikation sei.
Die Entscheidung des LSG, dass die Klage auf
Feststellung ihrer Qualifikation unzulässig sei, verstoße gegen Art
19 Abs 4 GG, da ihr damit faktisch der Rechtsschutz gegen eine rechtswidrige
Praxis der Beklagten, durch die sie beruflich benachteiligt werde, versagt
werde. Zu Unrecht habe das LSG auch nicht über die Schadensersatzklage
entschieden. Das LSG habe § 17a Abs 5 des Gerichtsverfassungsgesetzes
(GVG) verletzt, weil es die Zulässigkeit des Rechtswegs verneint habe,
obwohl das SG, ohne dass der Rechtsweg bis dahin gerügt worden sei, in der
Hauptsache entschieden habe. In der Sache hätte das LSG die Beklagten zum
Schadensersatz verurteilen müssen, weil ihr, der Klägerin, durch die
Nichtanerkennung als Pflegedienstleitung ein vermögenswerter Schaden
entstanden sei. Bei einer Einstellung als Leiterin eines Pflegedienstes
hätte sie ein weit höheres Entgelt als bei einer Tätigkeit als
"einfache" Pflegefachkraft erzielt und wäre auch nicht arbeitslos
geworden. Der danach entstandene Schaden belaufe sich für den Zeitraum vom
bis zum auf einen Gesamtbetrag in Höhe
von 25.504,50 Euro, für den Zeitraum vom bis zum 28.
Februar 2005 auf weitere 33.320 Euro.
Die
Klägerin beantragt,
das und den aufzuheben und
1. festzustellen, dass die
Beklagten verpflichtet sind, die Klägerin als Pflegedienstleitung eines
ambulanten Pflegedienstes anzuerkennen,
hilfsweise festzustellen, dass die
Klägerin die Voraussetzungen des § 17 der zwischen den Beklagten und
den Hamburger Pflegediensten zustande gekommenen Versorgungsverträge
erfüllt,
hilfsweise festzustellen, dass
§ 17 der zwischen den Beklagten und den Hamburger Pflegediensten zustande
gekommenen Versorgungsverträge gegen höherrangiges Recht, namentlich
gegen Art 3 Abs 1 und 12 Abs 1 GG sowie gegen § 37 Fünftes buch
Sozialgesetzbuch (SGB V)
verstößt;
2.
die
Beklagten zu verurteilen, an die Klägerin einen Betrag in Höhe von
58.824,50 Euro nebst gestaffelten Zinsen seit dem zu zahlen
sowie festzustellen, dass die Beklagten verpflichtet sind, der Klägerin
auch den weiteren durch die Nichtanerkennung als Pflegedienstleitung
entstandenen Schaden in Form verminderter Einkünfte ab dem zu ersetzen.
Die Beklagten
beantragen,
die Revision
zurückzuweisen.
Sie halten die angefochtene
Entscheidung für zutreffend. Aus dem Übergangsrecht zum
Altenpflegegesetz ergebe sich nicht, dass die Klägerin nunmehr auch die
Qualifikation zur Leitung eines ambulanten Pflegedienstes habe. Die
Klägerin könne auch schon deshalb nicht mehr als fachliche Leiterin
eines Pflegedienstes eingesetzt werden, weil sie seit September 2002 arbeitslos
sei und deshalb nicht mehr über die erforderliche berufspraktische
Erfahrung in den letzten Jahren verfüge. Im Übrigen müsse
bestritten werden, dass die Klägerin von ihrem letzten Arbeitgeber als
Leiterin des Pflegedienstes beschäftigt worden wäre, wenn sie die
begehrte Anerkennung der Krankenkassen hätte vorweisen können. Auch
das aus einer Anstellung als Pflegedienstleitung zu erwartende Gehalt sei nicht
belegt.
II
Die
Revision der Klägerin hat keinen Erfolg. Das LSG hätte die Klage aber
nicht insgesamt als unzulässig, sondern als unbegründet abweisen
müssen. Der die Klage in der Sache abweisende Gerichtsbescheid des SG
erweist sich als im Ergebnis zutreffend.
A. Zur
Feststellungsklage
Die auch im
Revisionsverfahren von Amts wegen zu beachtenden Sachurteilsvoraussetzungen
liegen vor.
1. Die Feststellungsklage ist nach
§ 55 Abs 1 Nr 1 Sozialgerichtsgesetz (SGG) zulässig. Danach kann mit
der Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines
Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes
Interesse an der baldigen Feststellung hat. Diese Voraussetzungen sind hier im
Gegensatz zur Ansicht des LSG erfüllt. Das Gesetz kennt zwar keinen
Anspruch einer Person gegen eine Krankenkasse auf Anerkennung als
Pflegedienstleitung; das LSG hätte jedoch auf den hilfsweise erhobenen
Antrag auf Feststellung, dass die Klägerin die fachlichen Voraussetzungen
für die Leitung eines ambulanten Pflegedienstes erfüllt, in der Sache
entscheiden müssen. Die Feststellungsklage war insoweit zulässig,
weil die Klägerin die Feststellung eines konkreten
Rechtsverhältnisses zwischen den Hamburger Pflegediensten und den
Beklagten begehrte, woran sie nicht nur ein berechtigtes, sondern auch
rechtliches Interesse hat.
a) Das Begehren ist
auf die Feststellung eines Rechtsverhältnisses gerichtet.
"Rechtsverhältnisse" sind die Rechtsbeziehungen zwischen Personen oder
Personen und Gegenständen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt auf
Grund einer Norm (des öffentlichen Rechts nichtverfassungsrechtlicher Art)
für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person
zu einer Sache ergeben. Hier hat die begehrte Feststellung das Ziel,
Rechtssicherheit darüber zu schaffen, dass der künftige Einsatz der
Klägerin als Pflegedienstleiterin in einem zur Versorgung der Versicherten
der Beklagten mit Leistungen der häuslichen Krankenpflege (§ 37 SGB
V) zugelassenen Krankenpflegedienst nicht zur Kündigung des
Versorgungsvertrags (§ 132a Abs 2 SGB V) mangels fachlicher oder
persönlicher Eignung der Pflegedienstleitung führen kann bzw dass ihr
Einsatz in einem den Abschluss eines Versorgungsvertrages erst anstrebenden
Krankenpflegedienst die Beklagte nicht zur Ablehnung des Vertragsschlusses aus
diesem Grunde berechtigt. Es geht daher um die gerichtliche Klarstellung, dass
ein bestimmtes, jederzeit eingehbares arbeitsrechtliches Rechtsverhältnis
der Klägerin zu einem potenziellen Arbeitgeber/Leistungserbringer das -
seit dem Jahr 2000 ausschließlich dem öffentlichen Recht
zuzuordnende (§ 69 SGB V) - leistungserbringerrechtliche
Rechtsverhältnis zwischen diesem Arbeitgeber/Leistungserbringer und der
beklagten Krankenkasse nicht berühren kann. Dies reicht zur Erfüllung
des Tatbestandsmerkmals der Feststellung des Bestehens eines
Rechtsverhältnisses aus.
b) Die
Klägerin hat auch ein "berechtigtes Interesse" an der baldigen
Feststellung. Damit ist jedes nach der Sachlage vernünftigerweise
gerechtfertigte Interesse gemeint, das rechtlicher, aber auch bloß
wirtschaftlicher oder ideeller Art sein kann (BSG SozR 3-1500 § 55 Nr 34;
Keller in Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer, SGG, 8. Aufl 2005, § 55 RdNr 15a
mwN). Die Klägerin hat hier sogar ein rechtliches Interesse an der
Feststellung, sie erfülle die fachlichen Voraussetzungen für die
Leitung eines ambulanten Krankenpflegedienstes, weil unmittelbar der
Rechtsbereich der Klägerin, nämlich ihre Berufsausübungsfreiheit
(Art 12 Abs 1 GG) und deren derzeitige Einschränkung, durch die begehrte
Feststellung betroffen ist.
c) Das Interesse ist
auch auf eine "baldige Feststellung" gerichtet. Ohne die begehrte Feststellung
wird sie kein Arbeitgeber in Hamburg als Pflegedienstleiterin
beschäftigen. Entsprechende Stellenangebote sind der Klägerin dort
derzeit verschlossen, sodass gegenwärtig ein höheres Einkommen nicht
erzielt werden kann. Die Bundesagentur für Arbeit kann ihr ohne die
begehrte Feststellung dort kein Erfolg versprechendes Arbeitsangebot als
Pflegedienstleiterin machen. Es bedarf möglichst schneller Klarstellung,
ob die aus der Haltung der Beklagten resultierende Einschränkung der
Berufsausübungsfreiheit der Klägerin gerechtfertigt ist. Letztlich
ergibt sich das Feststellungsinteresse auch daraus, dass die Frage für die
Entscheidung über die Schadensersatzklage vorgreiflich ist (sog
Inzidentfeststellungsklage, vgl § 256 Abs 2 Zivilprozessordnung iVm §
202 SGG).
d) Die Klägerin kann auch nicht
darauf verwiesen werden, selbst einen Krankenpflegedienst zu gründen und
die Zulassung durch Abschluss eines Versorgungsvertrages (§ 132a SGB V) zu
betreiben, um auf diese Weise die Klärung der Streitfrage
herbeizuführen. Das Feststellungsinteresse kann nicht mit dieser
Begründung verneint werden, weil es unzumutbar wäre, von einem
Interessenten, der als Angestellter tätig sein will, ohne zwingenden Grund
den Schritt in die Selbstständigkeit nebst damit verbundener finanzieller
und organisatorischer Belastungen (Betriebsgründung, Gewerbeanmeldung usw)
bei ungewissem Erfolg der Zulassungsbemühungen zu
verlangen.
2. In der Sache konnte das
Feststellungsbegehren keinen Erfolg haben, weil die vom LSG festgestellten
Tatsachen für den Senat ausreichen, um zu dem Ergebnis zu kommen, dass die
faktische Einschränkung der Berufsfreiheit der Klägerin durch das
Verwaltungshandeln der Beklagten rechtmäßig war. Damit ist auch eine
Verletzung von Art 3 Abs 1 GG iS einer ungerechtfertigten Diskriminierung der
Klägerin zu verneinen.
Hintergrund des
Verwaltungshandelns der Beklagten gegenüber der Klägerin ist die
Regelung des § 17 der insoweit einheitlich formulierten
Versorgungsverträge mit den Hamburger Krankenpflegediensten, wonach die
Pflegedienstleitung eines ambulanten
Pflegedienstes
"a)
die
Erlaubnis zur Führung der Berufsbezeichnung 'Krankenschwester' oder
'Krankenpfleger', 'Kinderkrankenschwester' oder 'Kinderkrankenpfleger'
entsprechend den gesetzlichen Bestimmungen in der jeweils gültigen Fassung
besitzen
und
b)
innerhalb
der letzten fünf Jahre mindestens drei Jahre eine praktische,
hauptberufliche Beschäftigung im pflegerischen Bereich mit mindestens 30
Wochenstunden nach erteilter Erlaubnis in einem der unter a) genannten Berufe
in einem Krankenhaus oder einer Pflegeeinrichtung
nachweisen,
c)
...
d)
den
Abschluss einer Weiterbildungsmaßnahme für leitende Funktionen in
der Pflege mit einer Mindeststundenzahl von 460 Stunden (...) nachweisen"
muss.
Die vertragliche Regelung ist mit den
Vorgaben des GG und des SGB V vereinbar und daher rechtmäßig. Da die
Klägerin die Voraussetzungen des § 17 Buchst a und b des Vertrages
nicht erfüllt, ist die Feststellungsklage unbegründet.
Mit der angegriffenen vertraglichen
Verpflichtung der Betreiber von ambulanten Krankenpflegediensten, nur solche
Personen als leitende Pflegefachkraft einzustellen und zu beschäftigen,
die eine Anerkennung als staatlich geprüfte
Krankenschwester/Krankenpfleger oder
Kinderkrankenschwester/Kinderkrankenpfleger besitzen, wird die Klägerin in
ihrer Berufsausübung jedenfalls im Land Hamburg als Leiterin eines
ambulanten Krankenpflegedienstes eingeschränkt, obwohl sie in einigen
anderen Bundesländern eine derartige Tätigkeit und in Hamburg
zumindest eine leitende Tätigkeit in einer stationären
Pflegeeinrichtung hätte ausüben können. Mit ihren Anforderungen
an die Leitung eines ambulanten Krankenpflegedienstes haben die Beklagten dies
aber aus zulässigen Erwägungen getan, nämlich zur Sicherung
einer ausreichenden Pflegequalität und damit aus vernünftigen
Erwägungen des Gemeinwohls (BVerfGE 70, 1, 28 = SozR 2200 § 376d Nr 1
S 10). Da die Berufsfreiheit der Klägerin nur örtlich und sachlich
nur in Teilbereichen eingeschränkt wird, sind zur Rechtfertigung des
Eingriffs keine höheren Anforderungen zu stellen, insbesondere ist es
nicht erforderlich, dass die Regelung zwingend geboten ist (BVerfGE 54, 301,
330 ff). Die Regelung beruht auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage,
sodass die Voraussetzungen für die Einschränkung der
Berufsausübungsfreiheit nach Art 12 Abs 1 Satz 2 GG erfüllt sind.
a) Die Regelung des § 17
verstößt nicht gegen die Zuständigkeitsbestimmungen des SGB V.
Nach § 132a Abs 1 Satz 1 SGB V sollen die
Spitzenverbände der Krankenkassen gemeinsam und einheitlich und die
für die Wahrnehmung der Interessen von Pflegediensten maßgeblichen
Spitzenorganisationen auf Bundesebene unter Berücksichtigung der
Richtlinien nach § 92 Abs 1 Satz 2 Nr 6 SGB V gemeinsam Rahmenempfehlungen
über die einheitliche Versorgung mit häuslicher Krankenpflege
abgeben. Dabei sind nach § 132a Abs 1 Satz 4 SGB V insbesondere zu regeln:
Inhalte der häuslichen Krankenpflege einschließlich deren Abgrenzung
(Nr 1), Eignung der Leistungserbringer (Nr 2), Maßnahmen zur
Qualitätssicherung und Fortbildung (Nr 3), Inhalt und Umfang der
Zusammenarbeit des Leistungserbringers mit dem verordnenden Vertragsarzt und
dem Krankenhaus (Nr 4), Grundsätze der Wirtschaftlichkeit der
Leistungserbringung einschließlich deren Prüfung (Nr 5) sowie
Grundsätze der Vergütungen und ihrer Strukturen (Nr 6). Über die
Einzelheiten der Versorgung mit häuslicher Krankenpflege, über die
Preise und deren Abrechnung und die Verpflichtung der Leistungserbringer zur
Fortbildung schließen dann die Krankenkassen Verträge mit den
Leistungserbringern (§ 132a Abs 2 Satz 1 SGB V). Die Frage, welche
persönlichen und fachlichen Anforderungen die Leitung eines ambulanten
Krankenpflegedienstes (§ 132a SGB V) erfüllen muss, sollen hiernach
grundsätzlich Rahmenempfehlungen der Spitzenverbände auf Bundesebene
regeln, weil es dabei um die "Eignung der Leistungserbringer" (§ 132a Abs
1 Satz 4 Nr 2 SGB V) und nicht nur um die "Einzelheiten der Versorgung mit
häuslicher Krankenpflege" (§ 132a Abs 2 Satz 1 SGB V) geht. Dennoch
ist ein Versorgungsvertrag, der eine Regelung über die Eignung der
Leistungserbringer trifft, nicht schon mangels gesetzlicher Grundlage
rechtswidrig. Für die Regelungsgegenstände des § 132a Abs 1 Satz
4 SGB V müssen solche Verträge zumindest solange geschlossen werden,
wie es keine Rahmenempfehlungen auf Bundesebene gibt, und das ist bis heute der
Fall. Die Krankenkassen und die Pflegedienste benötigen konkrete
Regelungen über die Grundsätze der Versorgung mit häuslicher
Krankenpflege, um ihre tägliche Arbeit durchzuführen und
Streitfälle nach Möglichkeit zu vermeiden; vom Gesetzgeber wird auch
nur auf Rahmenempfehlungen auf Bundesebene verwiesen, die erlassen werden
"sollen", also auch nicht innerhalb einer bestimmten Frist erlassen werden
mussten. In dieser Situation sind die Parteien der Versorgungsverträge zur
Lückenfüllung befugt. Eines förmlichen Gesetzes zur Wahrung des
sog Wesentlichkeitsprinzips (vgl BVerfGE 77, 170, 230) bedurfte es nicht,
vielmehr reichte es hier aus, dass der Gesetzgeber sich auf den unbestimmten
Rechtsbegriff der "Eignung" der Leistungserbringer beschränkt hat, weil
damit jedenfalls die äußeren Grenzen des Spielraums der
Vertragspartner abgesteckt sind und die Möglichkeit richterlicher
Überprüfung der Einhaltung der Grenzen gegeben ist (BVerfGE 8, 274,
326; 56, 1, 12 = SozR 3100 § 64 Nr 3).
b)
§ 17 des Versorgungsvertrages verstößt auch materiell nicht
gegen Vorschriften des SGB V.
§ 132a Abs 2
SGB V nennt ebenso wie § 37 Abs 1 Satz 1 SGB V ("geeignete
Pflegekräfte") keine Anforderungsmerkmale für die
Pflegedienstleitung. Auch in den Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses
über die Verordnung von häuslicher Krankenpflege nach § 92 Abs 1
Satz 2 Nr 6 SGB V (Krankenpflege-RL) vom (BAnz Nr 91, S 8878)
findet sich dazu nichts.
c) Der Gesetzgeber hat
allerdings auf dem eng mit der Krankenversicherung verflochtenen Gebiet der
Pflegeversicherung die maßgeblichen Voraussetzungen für die
Anerkennung von Pflegedienstleitern (dort verantwortliche Pflegefachkraft
genannt) von ambulanten Pflegediensten und Pflegeheimen näher umschrieben.
Gemäß § 72 Abs 3 Elftes Buch Sozialgesetzbuch (SGB XI)
dürfen Versorgungsverträge nur mit solchen Pflegeeinrichtungen
geschlossen werden, die den Anforderungen von § 71 SGB XI genügen.
Nach § 71 Abs 1, 2 SGB XI gehört dazu, dass die Einrichtung unter
ständiger Verantwortung einer ausgebildeten Pflegefachkraft steht. Nach
§ 71 Abs 3 SGB XI (eingefügt durch das 1. SGB XI-ÄndG vom 14.
Juni 1996 - BGBl I 830) setzt die Anerkennung als Pflegefachkraft eine
abgeschlossene Ausbildung als Kranken- oder Kinderkrankenschwester, Kranken-
oder Kinderkrankenpfleger nach dem Krankenpflegegesetz oder als
Altenpfleger(in) nach Landesrecht voraus; bei ambulanten Pflegeeinrichtungen,
die überwiegend behinderte Menschen pflegen und betreuen, genügt auch
eine Ausbildung als Heilerziehungspfleger(in) oder Heilerzieher(in) nach
Landesrecht. Hinzukommen muss jeweils eine praktische Berufserfahrung in dem
erlernten Pflegeberuf von 2 Jahren innerhalb der letzten 5 Jahre. Diese
Regelung ist zur Auslegung des § 132a Abs 2 SGB V jedoch nicht
heranzuziehen und von den Parteien der Versorgungsverträge deshalb auch
nicht zu beachten. Etwas anderes könnte nur gelten, wenn der Gesetzgeber
in § 132a SGB V auf § 71 Abs 3 SGB XI verwiesen hätte. Das ist
jedoch nicht geschehen. Daraus kann nur geschlossen werden, dass der
Gesetzgeber für den Bereich der häuslichen Krankenpflege
(§§ 37, 132a SGB V) in § 132a SGB V den Spitzenverbänden
bzw den Parteien der Versorgungsverträge eine eigenständige Regelung
der "Eignung der Leistungserbringer" und der Anforderungen an die Leitung der
Krankenpflegedienste überlassen hat.
d) Der
Gesetzgeber hat zwar mit der Regelung des § 71 Abs 3 Satz 1 SGB XI
akzeptiert, dass auch nach Landesrecht ausgebildete Altenpfleger(innen) trotz
ihres Defizits an krankenpflegerischen Ausbildungsinhalten als verantwortliche
Pflegefachkräfte von Pflegeheimen fungieren dürfen, obgleich dort
auch Behandlungspflege zu leisten ist, die der Sache nach alle Leistungen der
Behandlungspflege im Rahmen der häuslichen Krankenpflege (§ 37 SGB V)
umfasst. Damit hat er jedoch nicht generell die nach Landesrecht ausgebildeten
Altenpfleger(innen) bezüglich der Leitung von Pflegediensten, die
Behandlungspflege anbieten, mit ausgebildeten Krankenpflegekräften
gleichgestellt.
Schwerpunkt der Pflege in
Pflegeheimen ist trotz der Aufgaben der Behandlungspflege immer noch die
Grundpflege, die hauswirtschaftliche Versorgung sowie die soziale Betreuung der
Heimbewohner (§§ 43, 84 SGB XI). Für diese Aufgaben sind
Altenpfleger(innen) ausgebildet und qualifiziert. Dies gilt deshalb auch
für die Leitungsfunktionen in Pflegeheimen. Der Gesetzgeber des
Pflegeversicherungsgesetzes musste an die vorhandenen Strukturen
anknüpfen, auch wenn die Ausbildungssituation bei den Altenpflegern
bundesweit uneinheitlich war und Reformbedarf gesehen wurde. Die Qualifikation
von ausgebildeten Krankenpflegekräften für diese Aufgaben stand
andererseits nie in Frage (vgl Moldenhauer/Kämper, BKK 1995, 183; Orthen
in Hauck/Noftz, SGB XI, Stand April 2002, K § 71 RdNr 12). Der Gesetzgeber
hat hier nur deshalb eine nähere gesetzliche Regelung getroffen, weil im
Übrigen unter den Vertragspartnern keine Einigung über die
Qualifikation des Pflegepersonals zu erzielen
war.
Aus der Regelung im Bereich der
Pflegeversicherung kann also lediglich gefolgert werden, dass hier ausgebildete
Krankenpfleger und Altenpfleger gleichgestellt werden. Das lässt aber
nicht den Schluss zu, dass dies auch im Bereich der Krankenversicherung zu
gelten habe. Dies gilt jedenfalls nicht bis zum Inkrafttreten der
Altenpflegeausbildung nach dem bundesweit geltenden Altenpflegegesetz (AltPflG
vom , BGBl I S 1513, in Kraft ab , BGBl I 2002,
S 4410), das nunmehr eine dreijährige Ausbildung vorsieht und die
krankenpflegerischen Ausbildungsinhalte weitgehend denjenigen der immer schon
dreijährigen Ausbildung zur Krankenschwester/zum Krankenpfleger
angenähert hat, sodass nach dem neuen AltPflG ausgebildete
Altenpfleger(innen) künftig den Krankenpflegefachkräften insoweit
gleichgestellt werden können. Bei einer dreijährigen Berufsausbildung
ab und einer wenigstens dreijährigen Berufspraxis als
Altenpfleger(in), wie in § 17 Buchst b der Versorgungsverträge
gefordert (ähnlich § 71 Abs 3 SGB XI), kann dies frühestens zum
der Fall sein. Daher kann es nicht beanstandet werden, dass die
Beklagten die noch nach Landesrecht ausgebildeten Altenpfleger mit einer - wie
im Fall der Klägerin - teilweise nur zweijährigen Ausbildung, die als
sachlich unbefriedigend und im Vergleich zur Krankenpflege inhaltlich
defizitär empfunden wurde (vgl - BVerfGE 106, 62 = NJW 2003, 41), als nicht gleichwertig für eine
Leitungsfunktion qualifiziert angesehen hat. Aus der Übergangsregelung des
§ 29 AltPflG ergibt sich lediglich, dass die nach altem Recht
ausgebildeten Altenpfleger weiterhin ihren Beruf ausüben und die
Berufsbezeichnung Altenpfleger weiter führen dürfen; sie besagt
nichts über eine Qualifikation für eine Leitungsfunktion in einem
ambulanten Krankenpflegedienst.
Ob die
Klägerin wegen ihrer langjährigen Berufspraxis und ihrer
Zusatzqualifikation als Arzthelferin für eine Leitungsfunktion
tatsächlich qualifiziert ist, kann dahinstehen. Der Senat hat bereits
früher zum Ausdruck gebracht, dass die Krankenkassen auf formalen
Ausbildungs- und Weiterbildungsqualifikationen bestehen können, weil sonst
eine den praktischen Erfordernissen entsprechende Qualitätskontrolle der
Leistungserbringung nicht möglich ist ( - BSGE 90, 150 = SozR 3-2500 § 132a Nr 4 zur
Rettungsassistentin). In jenem Urteil hat der Senat auch nicht etwa - direkt
oder indirekt - Altenpfleger als generell für die Position der
Pflegedienstleitung in ambulanten Krankenpflegediensten geeignete Personen
anerkannt. Vielmehr sind die Ausführungen ersichtlich nur so zu verstehen,
dass die Krankenkassen nicht verpflichtet sind, pflegerische Qualifikationen
anhand von Arbeitgeberbescheinigungen über tatsächlich
durchgeführte Tätigkeiten und deren Beurteilung sowie anhand
sonstiger Tätigkeitsnachweise zu prüfen, sondern sich darauf
beschränken dürfen, dass diese Qualifikationen anhand von formalen
Kriterien (zB Ausbildungs- und Prüfungszeugnisse sowie
Weiterbildungszertifikate) nachgewiesen werden. Die formalen Abschlüsse
als Altenpfleger(in), Krankenpfleger/-schwester und
Kinderkrankenpfleger/-schwester sind dabei nur beispielhaft genannt worden, und
die Erwähnung der Altenpfleger erklärt sich zusätzlich dadurch,
dass in Baden-Württemberg die Ausbildung zum staatlich anerkannten
Altenpfleger von der dort zuständigen AOK Baden-Württemberg als
für die Zulassung zur Leistungserbringung nach den §§ 37, 132a
SGB V ausreichend erachtet worden war, was mit der in Baden-Württemberg
nach dortigem Landesrecht vorgeschriebenen Dauer und dem Inhalt der Ausbildung
zum Altenpfleger zusammenhängen mag.
e) Da
die Klägerin nicht die Erlaubnis zur Führung einer der in § 17
Buchst a des Versorgungsvertrages genannten krankenpflegefachlichen
Berufsbezeichnungen besitzt und die Erlaubnis zur Führung der
Berufsbezeichnung "staatlich anerkannte Altenpflegerin" bei nur nach
Landesrecht erfolgter Ausbildung den dort genannten Berufsbezeichnungen auch
nicht gleichgestellt werden kann, fehlt es an der Berufsqualifikation. Zugleich
kann die Klägerin nicht die nach § 17 Buchst b des
Versorgungsvertrages erforderliche berufspraktische Erfahrungszeit von drei
Jahren innerhalb der letzten fünf Jahre erfüllen, weil die
Berufspraxis nur in einem der in Buchst a genannten Krankenpflegeberufe
erworben werden kann. Daher konnte die Frage offen bleiben, ob die
Klägerin durch die - nach eigenen Angaben - seit etwa einem Jahr wieder
aufgenommene Tätigkeit als Altenpflegerin die notwendige Berufspraxis wenn
schon nicht gegenwärtig, so doch jedenfalls in zwei Jahren nachweisen
könnte.
B. Zur
Schadensersatzklage
1. Das LSG hat die
Schadensersatzklage zu Unrecht als unzulässig erachtet. Als
Rechtsmittelgericht war das LSG nach § 17a Abs 5 GVG gehindert, die Frage
der Zulässigkeit des beschrittenen Rechtsweges zu prüfen, weil das SG
die Schadensersatzklage aus materiellen Gründen abgewiesen hat, ohne die
Zulässigkeit des Rechtsweges in Zweifel zu ziehen. Das ausgeführt, die Feststellungsklage sei
unbegründet, "womit eine Grundlage für den mit dem Antrag zu 2)
geltend gemachten Anspruch fehlt, unabhängig von den sonstigen
tatsächlichen Feststellungen und rechtlichen Fragen hinsichtlich des
Antrages zu 2)". Die vom SG mit der Entscheidung in der Hauptsache
stillschweigend bejahte Zulässigkeit des Rechtsweges ist von den
höheren Instanzen gemäß § 17a Abs 5 GVG nicht zu
überprüfen, und zwar auch dann nicht, wenn ein Amtshaftungsanspruch
in Streit steht ( - SozR 4-1720
§ 17a Nr 1).
2. Für den hier allein
in Betracht kommenden Schadensersatzanspruch wegen Amtspflichtverletzung nach
§ 839 Bürgerliches Gesetzbuch iVm Art 34 GG fehlt es jedoch schon an
der Grundvoraussetzung eines rechtswidrigen Verwaltungshandelns.
Demgemäß ist auch das Begehren auf Feststellung der Ersatzpflicht
bezüglich künftiger Vermögensschäden
unbegründet.
Die Kostenentscheidung beruht
auf § 197a Abs 1 Satz 1 SGG iVm § 154 Abs 2
Verwaltungsgerichtsordnung. Die Festsetzung des Streitwerts erfolgt nach §
63 Abs 2 Satz 1 Gerichtskostengesetz (GKG). Die Wertfestsetzung beruht dabei
auf § 52 Abs 3 GKG, soweit die Klage einen bezifferten
Schadensersatzanspruch betrifft; hinzu kommt der Wert des
Feststellungsbegehrens hinsichtlich der Ersatzpflicht für künftige
Schäden, der nach § 52 Abs 1 GKG zu schätzen ist und den der
Senat unter Berücksichtigung des für die Zeit von 2000 bis 2005
geltend gemachten Schadens und einer etwa drei Jahre erfassenden Vorausschau
auf mehr als 40.000 Euro bemisst, so dass sich ein addierter Wert von 100.000
Euro ergibt. Für das Feststellungsbegehren betreffend die Qualifikation
der Klägerin als Leiterin eines ambulanten Krankenpflegeunternehmens ist
keine Erhöhung vorzunehmen, da es sich um eine Vorfrage im Rahmen des
Schadensersatzanspruchs handelt, die wertmäßig hinter diesem
Anspruch zurückbleibt. In einem solchen Fall findet keine Addition statt;
vielmehr bleibt der höhere Wert maßgebend (Rechtsgedanke des §
52 Abs 6 GKG).
Auf diese Entscheidung wird Bezug genommen in folgenden Gerichtsentscheidungen:
Fundstelle(n):
JAAAC-38328