Gründe

I.

Der klagende Konkursverwalter begehrt die Feststellung, dass die Anordnung der Beklagten, die im Schutzbereich einer militärischen Radaranlage errichteten zwei Windkraftanlagen zu beseitigen, rechtswidrig gewesen ist.

Die Gemeinschuldnerin, über deren Vermögen im November 1999 das Konkursverfahren eröffnet worden ist, war Betreiberin von Windkraftanlagen. Im Jahre 1993 beantragte sie bei dem beigeladenen Landkreis die Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung von zwei Windkraftanlagen, deren geplanter Standort etwa 1 600 m von einer militärisch genutzten Radaranlage entfernt lag. Die Baugenehmigung wurde erteilt. Nachdem die Beklagte von dem Beginn der Bauarbeiten Kenntnis erlangt hatte, wies sie die (spätere) Gemeinschuldnerin im Oktober 1995 darauf hin, dass das Vorhaben im Geltungsbereich einer Schutzbereichsanordnung liege und daher nach dem Schutzbereichgesetz genehmigungspflichtig sei. Daraufhin stellte die Gemeinschuldnerin bei der Beklagten einen entsprechenden Antrag. Die Windkraftanlagen wurden im November 1995 fertig gestellt. Mit Bescheid vom 18. Dezember 1996 lehnte die Beklagte die Genehmigung nach dem Schutzbereichgesetz ab und forderte die Gemeinschuldnerin auf, den ursprünglichen Zustand umgehend wiederherzustellen. Der Widerspruch der Gemeinschuldnerin blieb erfolglos. Nachdem die Beklagte die zwei Windkraftanlagen mit Ausnahme der Fundamente im August 1998 im Wege der Ersatzvornahme hatte beseitigen lassen, hat die Gemeinschuldnerin die Feststellung beantragt, dass die Wiederherstellungsverfügung rechtswidrig gewesen ist. Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. Auf die hiergegen gerichtete Berufung der Beklagten hob das Berufungsgericht das Urteil auf und wies die Fortsetzungsfeststellungsklage ab. Mit der Beschwerde erstreben der Kläger und der Beigeladene die Zulassung der Revision.

II.

Die auf den Zulassungsgrund des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützten Beschwerden gegen die Nichtzulassung der Revision bleiben ohne Erfolg. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Beschwerdeführer beimessen.

1. Der Kläger hält zunächst die Frage für grundsätzlich bedeutsam, ob es mit § 2 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 des Schutzbereichgesetzes (SchBG) vom 7. Dezember 1956 (BGBl I S. 899) in der Fassung der Änderung vom 20. Dezember 1976 (BGBl I S. 3574) vereinbar ist, eine ortsübliche Bekanntmachung der Schutzbereichsanordnung und damit ihre Wirksamkeit vor dem In-Kraft-Treten des Verwaltungsverfahrensgesetzes (1. Januar 1977) bereits dann anzunehmen, wenn der in der Presse und an den gemeindlichen Anschlagtafeln veröffentlichte Text nicht den Inhalt der vom Bundesverteidigungsministerium getroffenen Anordnung wiedergibt, sondern lediglich einen Hinweis darauf enthält, dass eine derartige ministerielle Anordnung erlassen worden ist.

1.1 Diese Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Nicht jede Frage sachgerechter Auslegung und Anwendung einer Vorschrift enthält gleichzeitig eine gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO erst im Revisionsverfahren zu klärende Fragestellung. Nach der Zielsetzung des Revisionszulassungsrechts ist Voraussetzung vielmehr, dass der im Rechtsstreit vorhandene Problemgehalt aus Gründen der Einheit des Rechts einschließlich gebotener Rechtsfortentwicklung eine Klärung gerade durch eine höchstrichterliche Entscheidung verlangt. Das ist nach der ständigen Rechtsprechung aller Senate des Bundesverwaltungsgerichts dann nicht der Fall, wenn sich die aufgeworfene Rechtsfrage auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne weiteres beantworten lässt (BVerwG, Beschluss vom 28. Mai 1997 - BVerwG 4 B 91.97 - Buchholz 407.4 § 5 FStrG Nr. 10 = NVwZ 1998, 172; stRspr). So liegt es hier.

Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 SchBG wird ein Gebiet durch Anordnung zum Schutzbereich erklärt. Für diese Erklärung ist der Bundesminister für Verteidigung zuständig (§ 9 Abs. 1 SchBG). Die Erklärung muss einen Plan über den Umfang des Schutzbereichs enthalten (§ 2 Abs. 1 Satz 2 SchBG). Sie ist den Eigentümern von Grundstücken und anderen Berechtigten bekannt zu geben oder in ortsüblicher Weise öffentlich bekannt zu machen (§ 2 Abs. 1 Satz 3 SchBG). Der Plan über den Umfang des Schutzbereichs ist den Beteiligten nur, soweit sie davon betroffen sind, bekannt zu geben (§ 2 Abs. 1 Satz 4 SchBG). Somit ergibt sich bereits aus der gesetzlichen Regelung, dass die Erklärung auch hinsichtlich ihres verfügenden Teils nicht in vollem Umfang öffentlich bekannt zu machen ist (für diese Form hatte sich die Beklagte vorliegend entschieden). Dies führt zwar dazu, dass kein Betroffener sich ein in allen Einzelheiten vollständiges Bild über die Grenzen des Schutzbereichs machen kann. Diese Beschränkung ist, wie der Senat bereits in seinen Urteilen vom 7. September 1984 - BVerwG 4 C 16.81 - (BVerwGE 70, 77) und - BVerwG 4 C 19.83 - (Buchholz 406.34 § 2 SchBG Nr. 2) hervorgehoben hat, jedoch durch gewichtige öffentliche Belange des militärischen Geheimschutzes gerechtfertigt und führt zu keiner praktisch relevanten Einschränkung schutzwürdiger Interessen der Betroffenen. Allerdings ist sicherzustellen, dass die Betroffenen in hinreichender Weise auf die mögliche Inanspruchnahme ihrer Grundstücke hingewiesen werden. Dabei hat der Senat auf die vergleichbaren Maßstäbe hingewiesen, die er in seinem Urteil vom 6. Juli 1984 - BVerwG 4 C 22.80 - (BVerwGE 69, 344) umschrieben hatte. Danach muss der gewählte Inhalt der Bekanntmachung ihre spezifische Anstoßfunktion auslösen können.

Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ist die öffentliche Bekanntmachung der Erklärung des Bundesministers für Verteidigung vom 28. Dezember 1959 auf dessen über die zuständige Wehrbereichsverwaltung an die örtliche Standortverwaltung ergangene Weisung von dieser vorgenommen worden. Dabei hat die Standortverwaltung die (aus einem Satz bestehende) Anordnung nicht wörtlich, sondern in berichtender Wiedergabe (Der Herr Bundesminister hat...) bekannt gemacht. Auch in dieser sprachlich abgeänderten Form konnte die Bekanntmachung jedoch ihrer Aufgabe, die Betroffenen in hinreichender Weise auf die mögliche Inanspruchnahme ihrer Grundstücke hinzuweisen, ohne weiteres gerecht werden. Denn für den betroffenen Grundstückseigentümer ist es letztlich ohne Bedeutung, ob in einer Bekanntmachung durch eine nachgeordnete Behörde eine Formulierung gewählt wird, in der die Anordnung des Ministeriums als Zitat wörtlich wiedergegeben wird oder ob bei gleich bleibendem Inhalt (wie hier) eine Form der indirekten Wiedergabe gewählt wird. Dementsprechend ist das Oberverwaltungsgericht zu Recht zu dem Ergebnis gelangt, mit dem Hinweis, dass eine ministerielle Anordnung erlassen worden sei, und der Darstellung ihres wesentlichen Inhalts sei die Anordnung selbst veröffentlicht worden. Weiterführende Fragen, die einer grundsätzlichen Klärung in einem Revisionsverfahren bedürften, sind vor diesem Hintergrund nicht zu erkennen.

Möglicherweise liegt der Beschwerde des Klägers auch die Annahme zu Grunde, die Anordnung des Schutzbereichs durch den Bundesminister für Verteidigung habe weitere detailliertere Regelungen enthalten, die die Standortverwaltung nicht - auch nicht in wiedergebender Form - in ihre öffentliche Bekanntmachung aufgenommen habe. Dies sei aus Gründen des Geheimschutzes erfolgt. Auf dieses Verständnis könnte auch ein Satz in dem der Klage stattgebenden Urteil des Verwaltungsgerichts hindeuten, wonach der wesentliche Inhalt der Schutzbereichsanordnung gerade nicht bekannt gemacht worden sei (Urteil S. 13). Diese Annahme steht jedoch nicht mit den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts im Einklang und ließe sich im Übrigen auch aus den dem Senat vorliegenden Verwaltungsakten nicht erhärten. Danach wurde die Schutzbereichsanordnung vom 28. Dezember 1959 der Wehrbereichsverwaltung mit einem Begleitschreiben vom 30. Januar 1960 übermittelt. Dieses ist zum einen als "Verschlusssache - Nur für den Dienstgebrauch" eingestuft und enthält zum anderen Hinweise an die Standortverwaltung für das weitere Vorgehen. Vor diesem Hintergrund ist das Oberverwaltungsgericht ersichtlich zu dem nachvollziehbaren Ergebnis gelangt, dieses Schreiben sei nicht Bestandteil der Schutzbereichsanordnung selbst, sondern stelle eine interne Weisung an die nachgeordnete Behörde dar.

Somit hat das Berufungsgericht entgegen der Ansicht der Beschwerde auch keine "aus militärpolitischen Überlegungen gespeiste 'Korrektur' des Bekanntmachungsbegriffs" vorgenommen, so dass die im Zusammenhang hiermit angesprochenen Fragen keiner grundsätzlichen Klärung in einem Revisionsverfahren zugänglich sind. Auch für eine Weiterentwicklung der im Urteil des Senats vom 27. Mai 1983 - BVerwG 4 C 40, 44, 45.81 - (BVerwGE 67, 206) dargelegten Maßstäbe für eine Bekanntmachung bei Planfeststellungsbeschlüssen für Großvorhaben bietet das vorliegende Verfahren keinen Anlass, da ein derartiger Fall hier nicht gegeben ist und, wie die Beschwerde selbst ausführt, die Anordnung aus dem Jahre 1959 noch nicht nach den Maßstäben des 1977 in Kraft getretenen Verwaltungsverfahrensgesetzes zu beurteilen war.

1.2 Die aufgeworfene Frage könnte überdies auch aus folgenden Gründen nicht zur Zulassung der Revision führen: Das Berufungsgericht ist nämlich zu dem Ergebnis gelangt, der verfügende Teil der Anordnung sei, soweit es die Umschreibung des Gebiets betrifft, im Zusammenhang mit der Anordnung vom 11. November 1965 über die Aufrechterhaltung des Schutzbereichs bekannt gemacht worden (Urteil S. 19). Ein - unterstellter - Mangel der Bekanntmachung der Anordnung vom 28. Dezember 1959 sei dadurch geheilt worden. Darin sieht das Gericht offenbar eine weitere eigenständige Begründung für die Abweisung der Klage. Die Beschwerde setzt sich damit nicht weiter auseinander und lässt daher nicht hinreichend deutlich erkennen, ob diese aus ihrer Sicht ebenfalls an den oben dargestellten Mängeln leiden soll.

Ist die Entscheidung der Vorinstanz jedoch auf mehrere selbständig tragende Begründungen gestützt, so kann die Revision nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Revisionszulassungsgrund vorliegt (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 9. Dezember 1994 - BVerwG 11 PKH 28.94 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 4 und vom 1. Februar 1990 - BVerwG 7 B 19.90 - Buchholz 310 § 153 VwGO Nr. 22; stRspr). Wenn nur bezüglich einer Begründung ein Zulassungsgrund gegeben ist, kann diese Begründung nämlich hinweggedacht werden, ohne dass sich der Ausgang des Verfahrens ändert. Weder beruht deshalb das Urteil auf der hinwegdenkbaren Begründung, noch ist die Klärung mit ihr etwa zusammenhängender Grundsatzfragen in einem Revisionsverfahren zu erwarten.

Ferner legt das Berufungsgericht näher dar, die Gemeinschuldnerin könne sich nicht auf eine - unterstellt - fehlgeschlagene öffentliche Bekanntgabe berufen. Dies sei ihr nach den Grundsätzen der Verwirkung von Rechten verwehrt. Wegen der 1992 (im Rahmen eines früheren Baugenehmigungsverfahrens) erlangten Kenntnis müsse sie sich so behandeln lassen, als sei die Schutzbereichsanordnung öffentlich bekannt gemacht worden. Dabei beruft sich das Gericht auf Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil S. 21). Hierzu hat der Kläger jedoch keine zulässigen und begründeten Revisionsrügen erhoben. Soweit sich die Beschwerde hiermit auseinander setzt (Beschwerdebegründung S. 11 f.), stellt sie vielmehr lediglich ihre eigene Rechtsauffassung derjenigen des Berufungsgerichts entgegen.

2. Der Kläger und der Beigeladene halten ferner die Frage für klärungsbedürftig, ob ein Verstoß gegen die in § 2 Abs. 4 SchBG normierte Prüfungspflicht bzw. Pflicht zur Bekanntgabe einer begründeten Entscheidung über die Aufrechterhaltung eines Schutzbereiches dazu führt, dass die Schutzbereichsanordnung fünf Jahre nach ihrer (letzten) Bekanntgabe erlischt bzw. sich erledigt. Auch diese Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision.

Nach § 2 Abs. 4 SchBG hat die zuständige Behörde mindestens alle fünf Jahre von Amts wegen zu prüfen, ob die Voraussetzungen der Anordnung noch vorliegen (Satz 1). Wird die Anordnung nicht aufgehoben, ist die Entscheidung darüber zu begründen und den Beteiligten bekannt zu geben (Satz 2). Nach Absatz 5 ist die Anordnung aufzuheben, wenn der Schutzbereich für die im Gesetz genannten Zwecke nicht mehr benötigt wird. Diese Regelungen waren im Gesetzentwurf der Bundesregierung noch nicht enthalten, sondern wurden im Gesetzgebungsverfahren eingefügt. Die Behörden sollten veranlasst werden, in jedem Fall tätig zu werden, und die Frage zu prüfen, ob der Schutzbereich noch immer erforderlich ist. Aus den Regelungen ergibt sich jedoch nicht, dass eine Schutzbereichsanordnung nach Ablauf von fünf Jahren ohne weiteres Zutun der Behörden erlöschen oder "sich erledigen" sollte. Dies folgt bereits aus dem Wortlaut und dem systematischen Zusammenhang der gesetzlichen Regelung und bedarf keiner grundsätzlichen Klärung in einem Revisionsverfahren.

Die Absätze 4 und 5 des § 2 SchBG stehen in einem unmittelbaren Zusammenhang. Die vorgeschriebene Überprüfung soll danach entweder zu dem Ergebnis führen, dass die Anordnung nicht aufgehoben wird, es also beim Schutzbereich bleibt. Die entsprechende Entscheidung ist zu begründen und bekannt zu geben. Wird der Schutzbereich dagegen nicht mehr benötigt, ist die Anordnung aufzuheben. Auch dies ist bekannt zu geben. Neben diesen im Gesetz ausdrücklich vorgesehenen Entscheidungen bleibt kein Raum für ein gleichsam automatisches Erlöschen. Vielmehr gebietet das Gesetz eine klare Entscheidung in der einen oder der anderen Richtung. Dies lässt selbstverständlich die Möglichkeit unberührt, dass ein Schutzbereich nur teilweise aufgehoben oder sein Umfang verändert wird.

Für dieses Ergebnis spricht auch, dass die Überprüfung "unter Beachtung der Vorschriften des § 1 Abs. 3 SchBG" zu erfolgen hat. Danach sind die Landesregierung und über diese die betroffenen Gemeinden (zu deren Stellung vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 15. November 1988 - 10 S 751/88 - VBlBW 1989, 334) anzuhören. Daraus folgt, dass die nach § 9 SchBG zuständigen Behörden zwar verpflichtet sind, rechtzeitig das gebotene Verfahren einzuleiten, im Hinblick auf die Beteiligung anderer Körperschaften aber nicht immer in der Lage sein werden, sicherzustellen, dass eine Entscheidung innerhalb des genannten Zeitraums auch ergehen kann. Das Verwaltungsgericht Minden hat in seinem im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ergangenen Beschluss vom 23. Juli 1997, auf den das Berufungsgericht verweist, zu Recht hervorgehoben, dass der Gesetzgeber, wenn er eine derartig gravierende Rechtsfolge beabsichtigt hätte, dieses auch deutlich gemacht hätte. Dem Gesetzgeber war auch bewusst, dass zahlreiche militärische Anlagen weit über den Zeitraum von fünf Jahren hinaus erhalten bleiben und einen Schutzbereich erfordern. Eine derartige Situation liegt auch dem vorliegenden Fall zu Grunde: Die Radaranlage wurde schon von der britischen Royal Air Force genutzt und dient weiterhin der großräumigen Überwachung des Luftraums.

Für diese Auslegung spricht auch die Notwendigkeit einer eindeutigen Erklärung, die für jedermann klare Verhältnisse schafft und keinen Zweifel daran aufkommen lässt, welche Grundstücke ohne Einholen einer Genehmigung (im Rahmen der im Übrigen geltenden rechtlichen Vorschriften) genutzt werden können. Vergleichbare Anforderungen hat der Senat beispielsweise bereits im Zusammenhang mit der Entwidmung von Grundstücken, die militärisch genutzt wurden, aufgestellt (vgl. Urteil vom 14. Dezember 2000 - BVerwG 4 C 13.99 - BVerwGE 112, 274 <283>). Ähnliches gilt für die Entwidmung von Anlagen der Bundesbahn zu bahnfremden Zwecken (vgl. u.a. Urteil vom 16. Dezember 1988 - BVerwG 4 C 48.86 - BVerwGE 81, 111 <115>). Dem steht nicht entgegen, dass nach dem SchBG lediglich die Nutzung eingeschränkt und bestimmte Maßnahmen unter Genehmigungsvorbehalt gestellt werden, während es in den genannten anderen Rechtsgebieten teilweise um den vollständigen Entzug oder Wechsel des Eigentums geht.

Aus dem Umstand, dass die Anordnung eines Schutzbereichs in der Form einer Allgemeinverfügung ergeht (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 1984 a.a.O.), lassen sich entgegen der Beschwerde des Klägers keine Schlussfolgerungen für die hier behandelte Frage ziehen. Die Rechtsordnung kennt bei bestimmten Verwaltungsakten eine befristete Wirkung (vgl. beispielsweise § 17 Abs. 7 FStrG sowie zu einem Anspruch auf Rückenteignung, wenn mit einem Vorhaben innerhalb einer Frist nicht begonnen wurde, § 57 Abs. 1 Landbeschaffungsgesetz - LBeschG - und hierzu das Urteil des Senats vom 17. September 1998 - BVerwG 4 C 18.97 - <BVerwGE 107, 196 [202]>). Vorliegend hat der Gesetzgeber eine derartige Regelung jedoch gerade nicht getroffen.

3. Weiter wirft der Beigeladene die Frage auf, ob die Wirksamkeit der - hier im Jahr 1988 vom Beklagten verfügten - Aufhebung einer Schutzbereichsanordnung angesichts der in § 2 Abs. 4 Satz 2 SchBG getroffenen Regelung von ihrer Bekanntgabe abhängt und ob es der zuständigen Behörde - unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die Betroffenen durch die Aufhebung einer Schutzbereichsanordnung ausschließlich begünstigt werden - nach Treu und Glauben verwehrt ist, sich auf einen Bekanntmachungsmangel zu berufen. Auch diese Frage ist nicht geeignet, die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung zu begründen. Sie würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Das Berufungsgericht ist zu dem Ergebnis gelangt, sowohl die Bekanntgabe der Aufhebung des Schutzbereichs als auch die am Tag darauf vorgesehene Bekanntgabe der erneuten Anordnung des Schutzbereichs (mit erweitertem Umfang) seien fehlgeschlagen, da sie den maßgeblichen Bekanntmachungssatzungen nicht genügt hätten. Vor diesem Hintergrund, den auch der Beigeladene nicht in Zweifel zieht, käme es auf die Frage, ob sich die Behörde auf einen Mangel der Bekanntmachung ihrer Aufhebungsanordnung berufen kann, in dieser Allgemeinheit nicht an. Entscheidungserheblich wäre vielmehr allein die Frage, ob sich die Behörde nach Treu und Glauben nicht auf einen Bekanntmachungsmangel berufen darf, wenn sie einen Schutzbereich aufheben und zugleich mit veränderten Einzelheiten wieder anordnen will. Diese Frage wäre zu verneinen, ohne dass dies der Klärung in einem Revisionsverfahren bedürfte. Denn die Behörde hält hier den Schutzbereich weiterhin für erforderlich und will ihn lediglich modifizieren. Dieses Ziel zu verfolgen, wird ihr durch die Regelung in § 2 Abs. 4 SchBG nicht verwehrt. Ein treuwidriges Verhalten einer Behörde lässt sich im Übrigen auch nicht schon aus dem bloßen Umstand ableiten, dass ihr bei der öffentlichen Bekanntmachung eines oder mehrerer Verwaltungsakte ein Fehler unterlaufen ist. Im Übrigen geht die Beschwerde irrig davon aus, die Aufhebung einer Schutzbereichsanordnung brauche nicht bekannt gemacht zu werden. Dem steht bereits § 2 Abs. 5 Satz 2 SchBG entgegen. Angesichts dessen kann dahingestellt bleiben, ob die dargestellte Frage im Hinblick auf die Besonderheiten des Einzelfalls überhaupt einer rechtsgrundsätzlichen Klärung zugänglich ist.

Auch der Hinweis auf das Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 17. Februar 1982 - 7 AZR 846/79 - (NJW 1982, 2630 f.) vermag der Beschwerde nicht zum Erfolg zu verhelfen. Denn dieses betrifft eine andere Rechtslage. Das Bundesarbeitsgericht ist zu dem Ergebnis gelangt, die Zustimmung der Hauptfürsorgestelle zur Kündigung eines Schwerbehinderten - also ein dem Betroffenen zuzustellender privatrechtsgestaltender Verwaltungsakt - habe bereits durch die Bekanntgabe an den Arbeitgeber rechtliche Existenz erlangt, werde gegenüber dem Arbeitnehmer jedoch erst mit der ordnungsgemäßen Bekanntgabe an ihn wirksam. Darum geht es vorliegend nicht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und 3 und § 159 Satz 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 14 Abs. 1 und 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.