Gründe

1 Der Korkein hallinto-oikeus (Oberster Verwaltungsgerichtshof) hat mit Entscheidung vom 23. Juni 1997, beim Gerichtshof eingegangen am 27. Juni 1997, gemäß Artikel 177 EG-Vertrag zwei Fragen nach der Auslegung der Richtlinie 90/314/EWG des Rates vom 13. Juni 1990 über Pauschalreisen (ABl. L 158, S. 59; im folgenden: Richtlinie) zur Vorabentscheidung vorgelegt.

2 Die Fragen stellen sich in einem vom AFS Intercultural Programs Finland ry (im folgenden: AFS Finland), einem in Finnland tätigen gemeinnützigen Verein, der Schüleraustausch auf internationaler Ebene koordiniert, angestrengten Verwaltungsstreitverfahren über die Anwendung der Richtlinie, insbesondere ihres Artikels 7, auf Tätigkeiten, die der AFS Finland ausübt.

3 In der ersten Begründungserwägung der Richtlinie heisst es, daß eines der Hauptziele der Gemeinschaft die Vollendung des Binnenmarktes sei, in dem der Fremdenverkehrssektor einen wichtigen Teil ausmache, in der fünften Begründungserwägung, daß der Rat die Initiative der Kommission befürworte, auf die Bedeutung des Fremdenverkehrs hinzuweisen, und von ersten Überlegungen der Kommission zu einer Fremdenverkehrspolitik der Gemeinschaft Kenntnis nehme, und in der siebten Begründungserwägung, daß Fremdenverkehr eine ständig wachsende Bedeutung im Wirtschaftsleben der Mitgliedstaaten zukomme und daß Pauschalreisen einen wichtigen Teil des Fremdenverkehrs bildeten.

4 Die Richtlinie bezweckt nach ihrem Artikel 1 die Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über Pauschalreisen (einschließlich Pauschalurlaubsreisen und Pauschalrundreisen), die in der Gemeinschaft verkauft oder zum Kauf angeboten werden.

5 Artikel 2 der Richtlinie bestimmt:

"Im Sinne dieser Richtlinie bedeutet:

1. Pauschalreise: die im voraus festgelegte Verbindung von mindestens zwei der folgenden Dienstleistungen, die zu einem Gesamtpreis verkauft oder zum Verkauf angeboten wird, wenn diese Leistung länger als 24 Stunden dauert oder eine Übernachtung einschließt:

a) Beförderung,

b) Unterbringung,

c) andere touristische Dienstleistungen, die nicht Nebenleistungen von Beförderung oder Unterbringung sind und einen beträchtlichen Teil der Gesamtleistung ausmachen.

Auch bei getrennter Berechnung einzelner Leistungen, die im Rahmen ein und derselben Pauschalreise erbracht werden, bleibt der Veranstalter oder Vermittler den Verpflichtungen nach dieser Richtlinie unterworfen.

2. Veranstalter: die Person, die nicht nur gelegentlich Pauschalreisen organisiert und sie direkt oder über einen Vermittler verkauft oder zum Verkauf anbietet.

..."

6 Die Richtlinie enthält in den Artikeln 3 bis 6 Bestimmungen über den Schutz des Verbrauchers vor bestimmten Gefahren im Zusammenhang mit Pauschalreisen, und zwar vor irreführenden Angaben in der Beschreibung einer Pauschalreise, die Modalitäten der Zahlung des Pauschalpreises sowie die Verteilung der Verantwortlichkeiten zwischen dem Veranstalter und/oder dem Vermittler der Pauschalreise und den einzelnen Leistungsträgern, deren miteinander verbundenen Leistungen diese Pauschalreise bilden.

7 Ist der Verbraucher daran gehindert, die Pauschalreise anzutreten, so kann er nach Artikel 4 Absatz 3 der Richtlinie seine Buchung, nachdem er den Veranstalter oder Vermittler binnen einer vertretbaren Frist vor dem Abreisetermin hiervon unterrichtet hat, auf eine Person übertragen, die alle an die Teilnahme geknüpften Bedingungen erfuellt.

8 Artikel 7 der Richtlinie lautet: "Der Veranstalter und/oder Vermittler, der Vertragspartei ist, weist nach, daß im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder des Konkurses die Erstattung gezahlter Beträge und die Rückreise des Verbrauchers sichergestellt sind."

9 Die Richtlinie wurde in Finnland durch zwei Gesetze, das Valmismatkaliikelaki Nr. 1080/1994 (Gesetz über Reiseveranstalter) und das Valmismatkalaki Nr. 1079/1994 (Gesetz über organisierte Reisen) umgesetzt.

10 Nach dem Gesetz Nr. 1080/1994 müssen sich Reiseveranstalter in dem beim Kuluttajavirasto (Behörde für Verbraucherfragen; im folgenden: Behörde) geführten Register eintragen lassen. Nach Artikel 8 dieses Gesetzes ist der Reiseveranstalter im Hinblick auf seine etwaige Insolvenz verpflichtet, für die dem Reisenden nach dem Gesetz Nr. 1080/1994 zustehenden Rechte eine von der Behörde zugelassene Sicherheit zu leisten.

11 Nach der Satzung des AFS Finland besteht dessen Vereinszweck in der Förderung der internationalen Zusammenarbeit und des Austausches zwischen den verschiedenen Kulturen. Hierzu stellt AFS Finland, wie auch seine in anderen Staaten tätigen Schwesterorganisationen, Programme für den Austausch von Schülern im Alter von 16 bis 18 Jahren auf. Seine Tätigkeit beruht auf der Unterstützung durch verschiedene Spender sowie auf der Arbeit von Freiwilligen. Zur Finanzierung seiner Tätigkeit erhält AFS Finland eine Unterstützung des finnischen Staates.

12 Der AFS Finland entsendet zweimal im Jahr Schüler ins Ausland, in der Regel für sechs bis elf Monate. Die Schüler besuchen eine Schule im Gastland und wohnen bei Familien, die sie kostenlos aufnehmen. Die Schüler werden vom AFS Finland aufgrund von Gesprächen ausgewählt und in den Familien untergebracht. Anschließend organisiert der Verein die Reise der Schüler mit Linienfluegen in das Gastland; im allgemeinen holen die Gastfamilien die Schüler am Ankunftsort ab. Vor der Abreise besuchen die Schüler mit ihren Eltern Kurse zur Vorbereitung auf das Leben im Ausland.

13 10 % der Kosten des Austauschs werden gezahlt, wenn der Schüler für das Austauschprogramm angenommen wird, d. h. normalerweise etwa zehn Monate vor der Abreise. Der Restbetrag wird in drei Raten vor Beginn der Reise entrichtet. Bei seiner Abreise erhält der Schüler sein der Fluggesellschaft im voraus bezahltes Rückflugticket. Ein Teil des an den AFS Finland gezahlten Betrages fließt in einen Reservefonds, aus dem u. a. die Rückreise des Schülers für den Fall gezahlt wird, daß er das Rückflugticket nicht verwenden kann.

14 Am 25. August 1995 teilte die Behörde dem AFS Finland mit, daß ihrer Ansicht nach die Schüleraustauschtätigkeit dieses Vereins der Veranstaltung organisierter Reisen gleichzustellen sei. Die Behörde räumte ihm eine Frist von einem Monat ein, innerhalb deren er sich in das Register für Reiseveranstalter einzutragen hatte, und warnte ihn, daß er ihm im Falle der Nichtbefolgung die Ausübung seiner Tätigkeit verbieten könne. Da der AFS Finland dieser Eintragungsaufforderung nicht nachkam, wurde er von der Behörde mit Entscheidung vom 14. Oktober 1996 aufgefordert, seine Tätigkeit auszusetzen.

15 Gegen diese Entscheidung erhob der AFS Finland Anfechtungsklage vor dem Korkein hallinto-oikeus mit der Begründung, er veranstalte keine Pauschalreisen im Sinne der Richtlinie.

16 Unter diesen Umständen hat das nationale Gericht das Verfahren bis zu einer Entscheidung des Gerichtshofes über die folgenden beiden Fragen ausgesetzt:

1. Fällt ein Austausch von Schülern, der etwa ein halbes oder ein Jahr dauert und nicht als Reise oder Tourismus gedacht ist, sondern dazu dient, in einem fremden Land die Schule zu besuchen und die dortige Bevölkerung und Kultur kennenzulernen, wobei der betreffende Schüler unentgeltlich bei einer Gastfamilie wie ein Familienmitglied untergebracht ist, ganz oder teilweise in den Anwendungsbereich der Richtlinie 90/314/EWG des Rates über Pauschalreisen? Spielen dabei die nichtkommerziellen Aspekte der Organisation dieses Austauschs eine Rolle, zu denen die Tatsache gehört, daß die Teilnehmer am Austausch nur einen Teil der Reisekosten zahlen müssen, daß der Austausch in Zusammenarbeit mit gemeinnützigen Einrichtungen verschiedener Länder und überwiegend von Freiwilligen organisiert wird und daß er mit Mitteln des staatlichen Kulturhaushalts gefördert wird?

2. Falls der oben beschriebene Schüleraustausch in den allgemeinen Anwendungsbereich der Pauschalreiserichtlinie fällt, wird um eine Antwort auf folgende Fragen nach der genauen Auslegung von Artikel 2 der Richtlinie ersucht:

a) Ist ein längerfristiger unentgeltlicher Aufenthalt eines Gastschülers in einer Familie, bei dem dieser wie ein Familienmitglied behandelt wird und einem Kind dieser Familie gleichgestellt ist, als Unterbringung im Sinne von Artikel 2 Nummer 1 Buchstabe b anzusehen?

b) Sind die Vorbereitung des Schülers und seiner Eltern, die Auswahl der Gastfamilie und der Schule im Gastland und die Vorbereitung der für das Gastland erforderlichen Unterlagen als andere touristische Dienstleistungen im Sinne von Artikel 2 Nummer 1 Buchstabe c anzusehen?

17 Mit dem ersten Teil seiner ersten Frage möchte das nationale Gericht im wesentlichen wissen, ob die Richtlinie auf Reisen anwendbar ist,

- die in einem etwa halb- oder einjährigen Schüleraustausch bestehen,

- die bezwecken, daß der Schüler im Gastland eine Schule besucht, um dessen Bevölkerung und Kultur kennenzulernen, und

- in deren Rahmen der Schüler unentgeltlich bei einer Gastfamilie wie ein Familienmitglied untergebracht ist.

18 Der AFS Finland weist darauf hin, daß die Anwendung der Richtlinie, insbesondere ihres Artikels 7, auf seine Tätigkeit zu übermässigen Kosten für Sicherheitsleistungen führen würde, die zu einer Erhöhung der Kosten für jeden Schüler führen würden, welche sich sowohl in internationaler als auch in nationaler Hinsicht negativ auf den Schüleraustausch auswirken würde. Ziel des Austauschs sei die Förderung einer Erziehung in internationalem Geist und des Willens zu Frieden und internationaler Verständigung. Um dieses Ziel zu erreichen, müsse der AFS Finland die Jugendlichen in die Gastländer befördern und Gastfamilien für sie finden; die Organisation dieser Leistungsverbindung erfolge jedoch nicht zu touristischen Zwecken, und die Beförderung lasse sich nicht als beträchtlicher Teil der mit dem Schüleraustausch gemachten Erfahrung ansehen.

19 Das besondere Bedürfnis des Verbraucherschutzes, dem die Richtlinie gerecht werden wolle, sei durch die Verschärfung des Wettbewerbs im Fremdenverkehrssektor entstanden; die gemeinnützigen Einrichtungen würden jedoch nicht in einem entsprechenden Wettbewerbskontext tätig, und ihre Tätigkeit weise keine Merkmale auf, die den Schutz der Verbraucher beeinträchtigen könnten. Eine im Rahmen eines Schüleraustauschs durchgeführte Beförderung sei daher vom Geltungsbereich der Richtlinie ausgeschlossen.

20 Nach Ansicht der finnischen Regierung kann die Richtlinie nicht dahin ausgelegt werden, daß nur der Ferienreisende den mit der Richtlinie eingeführten Schutz in Anspruch nehmen könne. Auch verlange die Richtlinie nicht, daß die Reisen im Rahmen einer wirtschaftlichen Tätigkeit veranstaltet oder zum Kauf angeboten würden. Nur eine gelegentlich ausgeuebte Tätigkeit sei von ihrem Geltungsbereich ausgeschlossen. Ausserdem seien in der Richtlinie keine besonderen Bedingungen hinsichtlich Art, Niveau oder Dauer der Unterbringung vorgesehen. Nach ihrer Definition werde die Pauschalreise zu einem Gesamtpreis verkauft oder zum Verkauf angeboten. Daß im Ausgangsverfahren die Unterbringung von bestimmter Dauer sei und ohne Gegenleistung erfolge, sei für die Anwendung der Richtlinie unerheblich. Wesentliches Merkmal sei die Tatsache, daß die Organisation der Unterbringung im Pauschalpreis inbegriffen sei. Der Schüleraustausch umfasse daher die Organisation sowohl der Beförderung als auch der Unterbringung, weshalb es auf die Auslegung des Begriffes "andere touristische Dienstleistungen" nicht ankomme.

21 Die Regierung des Vereinigten Königreichs trägt vor, nach dem allgemeinen Aufbau und dem Zweck der Richtlinie finde diese auf den Fremdenverkehrssektor Anwendung und erstrecke sich nicht auf Bildungsmaßnahmen wie die, denen sich der AFS Finland verschrieben habe. Daß sich Artikel 2 Nummer 1 Buchstabe c der Richtlinie auf "andere touristische Dienstleistungen" beziehe, zeige, daß auch die beiden übrigen Elemente im Rahmen einer Fremdenverkehrsdienstleistung angeboten werden müssten, wenn das pauschale Leistungspaket zum Geltungsbereich der Richtlinie gehören solle.

22 Nach Ansicht der Kommission ist die Richtlinie unabhängig vom Zweck der Reise anwendbar, und zwar z. B. auch dann, wenn sich der Verbraucher zum Bestimmungsort begebe, um dort eine Ausbildung zu erhalten. Ein Schüleraustausch sei auch nicht schon deshalb dem Geltungsbereich der Richtlinie entzogen, weil sein Veranstalter kein Gewerbetreibender sei. Des weiteren sei die Richtlinie auch dann anwendbar, wenn der Verbraucher nicht selbst alle Reisekosten trage.

23 Die Tatsache, daß die Zulassung zum Austauschprogramm von einer Beurteilung der Person des Schülers und seiner Fähigkeit abhänge, sich dem Ort, an dem das Programm abläuft, und der Familie, die ihn aufnehmen soll, anzupassen, mache deutlich, daß es sich nicht um eine Pauschalreise im Sinne der Richtlinie handele. So beruhe die Teilnahme am Schüleraustausch nicht auf objektiven Faktoren, und Artikel 4 Absatz 3 der Richtlinie, wonach der Verbraucher dann, wenn er daran gehindert sei, die Pauschalreise anzutreten, seine Buchung auf eine Person übertragen könne, die alle an die Teilnahme geknüpften Bedingungen erfuelle, sei auf den Austausch nicht anwendbar. Der vom AFS Finland organisierte Schüleraustausch stelle auch deshalb keine Pauschalreise im Sinne der Richtlinie dar, weil ein Aufenthalt längerer Dauer und ohne Gegenleistung in einer Familie, in der der Schüler wie ein Familienmitglied behandelt werde, nicht als Unterbringung im Sinne der Richtlinie angesehen werden könne. Schließlich machten die im Rahmen des Schüleraustauschs erbrachten touristischen Dienstleistungen auch keinen beträchtlichen Teil der Gesamtleistung aus.

24 Zunächst ist daran zu erinnern, daß eine Pauschalreise nach Artikel 2 Nummer 1 der Richtlinie die im voraus festgelegte Verbindung von mindestens zwei der Dienstleistungen "Beförderung", "Unterbringung" und "andere touristische Dienstleistungen, die nicht Nebenleistungen von Beförderung oder Unterbringung sind und einen beträchtlichen Teil der Gesamtleistung ausmachen", ist, sofern diese Leistung länger als 24 Stunden dauert oder eine Übernachtung einschließt.

25 Da der AFS Finland die Beförderung der Schüler in das Gastland mit Linienfluegen organisiert, verwirklichen die fraglichen Reisen das Tatbestandsmerkmal "Beförderung" des Artikels 2 Nummer 1 der Richtlinie.

26 Zur Auslegung des Begriffes "Unterbringung" ist festzustellen, daß diese Dienstleistung zwar traditionell von Hotels, Gasthäusern oder ähnlichen Einrichtungen gegen Entgelt erbracht wird, daß aber ein Aufenthalt in einer solchen Einrichtung, die diese Dienstleistung entgeltlich erbringt, kein notwendiges Merkmal des Begriffes "Unterbringung" im Sinne der Richtlinie ist.

27 Auch daß die von einer Pauschalreise umfasste Unterbringung gewöhnlich von verhältnismässig kurzer Dauer ist, kann nicht als entscheidendes Merkmal des Begriffes "Unterbringung" im Sinne der Richtlinie angesehen werden. Wie nämlich die finnische Regierung ausgeführt hat, fallen nach Artikel 2 Nummer 1 der Richtlinie alle Reisen, die länger als 24 Stunden dauern, unter die Definition der Pauschalreisen, da eine Hoechstdauer nicht vorgesehen ist.

28 Aus dem Vorstehenden folgt indessen nicht notwendig, daß als Unterbringung im Sinne der Richtlinie der Aufenthalt eines Schülers in einer Gastfamilie anzusehen ist, in der er wie ein Mitglied dieser Familie behandelt wird und deren Kindern gleichgestellt ist. Auch wenn nämlich die Art der Unterbringung, ihre Unentgeltlichkeit und ihre Dauer als solche, jeweils für sich genommen, keine entscheidenden Kriterien für den Begriff der Unterbringung im Sinne der Richtlinie sind, bewirken sie doch zusammengenommen, daß eine Aufnahme, die sämtliche vorgenannten Merkmale aufweist, nach der Richtlinie nicht als Unterbringung qualifiziert werden kann.

29 Folglich erfuellt ein Schüleraustausch wie derjenige, um den es im Ausgangsverfahren geht, nicht das Tatbestandsmerkmal der "Unterbringung" nach Artikel 2 Nummer 1 der Richtlinie. Zu prüfen ist daher, ob ein solcher Austausch "andere touristische Dienstleistungen [umfasst], die nicht Nebenleistungen von Beförderung oder Unterbringung sind und einen beträchtlichen Teil der Gesamtleistung ausmachen".

30 Hierzu ist zunächst festzustellen, daß die Auswahl einer Schule durch den Veranstalter der Pauschalreise nicht als solche als touristische Dienstleistung im Sinne von Artikel 2 Nummer 1 Buchstabe c der Richtlinie angesehen werden kann. Diese Dienstleistung, die den Schülern angeboten wird, die an einem internationalen Schüleraustausch teilnehmen, hat nämlich speziell die Bildung der Teilnehmer zum Ziel.

31 Des weiteren stellt die Dienstleistung, die in der Auswahl einer Gastfamilie für den Aufenthalt eines Schülers besteht, jedenfalls eine Nebenleistung im Sinne von Artikel 2 Nummer 1 Buchstabe c der Richtlinie dar und fällt somit nicht unter den Begriff der anderen touristischen Dienstleistungen.

32 Es kann dahingestellt bleiben, ob die Vorbereitung der für den Aufenthalt in einem anderen Land notwendigen Unterlagen sowie die Kurse, die die Schüler mit ihren Eltern vor der Abreise besuchen, um sich auf das Leben im Ausland vorzubereiten, unter den Begriff der anderen touristischen Dienstleistungen fällt; jedenfalls erfuellen sie nicht das Tatbestandsmerkmal des Artikels 2 Nummer 1 Buchstabe c der Richtlinie, daß sie einen beträchtlichen Teil der Gesamtleistung ausmachen müssen.

33 Somit ist festzustellen, daß ein Schüleraustausch der im Ausgangsverfahren fraglichen Art nicht die notwendigen Merkmale aufweist, um als Pauschalreise im Sinne der Richtlinie angesehen werden zu können.

34 Daher ist auf den ersten Teil der ersten Frage zu antworten, daß die Richtlinie nicht auf Reisen anwendbar ist,

- die in einem etwa halb- oder einjährigen Schüleraustausch bestehen,

- die bezwecken, daß der Schüler im Gastland eine Schule besucht, um dessen Bevölkerung und Kultur kennenzulernen, und

- in deren Rahmen der Schüler unentgeltlich bei einer Gastfamilie wie ein Familienmitglied untergebracht ist.

35 Angesichts der vorstehenden Ausführungen erübrigt sich eine Beantwortung der übrigen Fragen des nationalen Gerichts.

Kostenentscheidung:

Kosten

36 Die Auslagen der finnischen Regierung und der Regierung des Vereinigten Königreichs sowie der Kommission, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.